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Miércoles, 18 Septiembre 2019

El metro elevado sólo es más barato que el subterráneo cuando no se mira el proyecto completo que incluye tres troncales de Transmilenio

Por Isabel Caballero Samper

Es cuestionable que el metro elevado sea un 19 por ciento más barato que el subterráneo, como dijo el gerente del metro, porque el proyecto que aprobó la Nación incluye tres troncales de Transmilenio más que el metro subterráneo que lo hacen entre un seis y un diez por ciento más caro.

Hace unos días el gerente del metro de Bogotá, Andrés Escobar, dijo en una entrevista en Canal Capital: “No es cierto que el metro elevado es más caro que el subterráneo. La Nación decidió apoyar este proyecto y ese estudio demostró que el metro elevado es 19 por ciento más barato que el metro subterráneo”. Le hicimos un chequeo a esta afirmación y encontramos que es Cuestionable.

Trino del gerente del metro

En principio tiene sentido que el metro elevado sea más barato que el metro subterráneo. Luis Ángel Guzmán, profesor del departamento de Ingeniería Civil y Ambiental e investigador senior del Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional (SUR) de la Universidad de Los Andes, nos confirmó que muchas experiencias han mostrado que “es más caro por debajo que por arriba”. Principalmente la razón de esto son las incertidumbres geológicas: “el contratista cobra más caro por los posibles imprevistos con los que se pueda encontrar”, dijo Guzmán. 

Además, a esto se le suma que en Bogotá nadie sabe por donde están las redes de servicios públicos, explicó Guzmán. Aunque si se construye el metro subterráneo con tuneladora esta pasaría muy por debajo de las redes sin afectarlas, el proyecto de metro subterráneo que se proponía tenía secciones en la zona de Chapinero que se planeaba construir abriendo una trinchera lo cual hacía que la disrupción de las redes fuera un tema para tener en cuenta. Esto lo confirmó otro experto que consultamos, Francisco Suárez, socio de la firma Infraestructura Legal, que dijo que un chiste común en el mundo de los constructores de este tipo de proyectos es decir que estos “no son proyectos de infraestructura de transporte sino de redes. Porque son tan impredecibles que los costos son superiores”.

[Actualización 30 de septiembre de 2019: le agregamos más información al párrafo anterior para hacer más claro por qué las redes de servicios públicos afectaban el costo de construcción del metro subterráneo.]

Además, el proyecto de metro elevado es más corto y tiene menos estaciones que el del metro subterráneo lo cual lo hace obviamente más barato. Mientras que el plan del metro subterráneo que se está comparando en este caso era construir una línea desde el Portal de las Américas hasta la Calle 100, recorriendo un trayecto de 29 km donde habría 23 estaciones. El metro elevado empieza en el mismo lugar pero sólo va a ir hasta la calle 72, es decir que recorre 24 km y además sólo tiene 15 estaciones.

Cuando el gerente Escobar dice que el metro elevado es 19 por ciento más barato se refiere al análisis que hizo la firma consultora Deloitte, “Evaluación Socioeconómica de la Primera Línea del Metro de Bogotá”, que sirvió de base para que el gobierno nacional diera su apoyo al proyecto de metro elevado. Esta evaluación va más allá que la simple comparación numérica, pues como el nombre del documento lo indica, se trata de una evaluación socioeconómica: 

“La evaluación socioeconómica tiene como objeto identificar y cuantificar cuál es la contribución del proyecto al bienestar de la sociedad. Para ello se parte de la consideración de que cuando se destinan recursos para la ejecución del proyecto, se está renunciando al mismo tiempo a los beneficios que se habrían obtenido si esos recursos se hubieran dedicado a otras necesidades”.

El proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá incluye tres Transmilenios

Aquí toca hacer una aclaración muy importante: para hacer una comparación entre ambos proyectos Deloitte no sólo tuvo en cuenta la primera línea de metro en versiones subterránea y elevada sino que además incluyó en el cálculo de costos y beneficios la construcción de algunas nuevas troncales de Transmilenio. A la línea de metro subterráneo le agregó las nuevas troncales de TransMilenio cuya construcción es más probable: la de la Carrera Séptima y la de la prolongación de la Avenida Caracas hacia el sur. Pero a la línea del metro elevado no sólo le incluyó esas dos troncales de base sino además las tres troncales de TransMilenio que se aprobaron en el Conpes 3882 impulsadas por la alcaldía de Enrique Peñalosa: Avenida Ciudad de Cali, Avenida 68 y Avenida Boyacá. 

Entonces, el estudio hizo un balance de los costos y analizó y monetizó ahorros de tiempo, costos de operación, emisión de contaminantes y ahorros en las tasas de accidentes tanto en el transporte público como en los carros privados para calcular los beneficios. 

En esta comparación el proyecto del metro elevado salió ganando pues, según su balance de beneficio/costo, por cada peso invertido habrá un retorno de 1,21 pesos en beneficios. En cambio para el metro subterráneo por cada peso invertido habría un retorno de 1,00 pesos en beneficios.  Esto significa que el proyecto elevado produce beneficios 21 por ciento mayores que los propios costos, mientras que el subterráneo simplemente logra empatarlos.

Pero el estudio es claro en que las tres troncales extra del metro elevado son determinantes a la hora de hacer el balance de beneficios y costos que al final lo privilegian. “[La] peor rentabilidad socioeconómica [del metro subterráneo] es debida en gran parte a la menor red troncal de apoyo, constituida por las troncales adicionales incluidas en este escenario (Séptima y prolongación de Caracas) frente a las cinco troncales del Metro elevado”, dice el documento. 

El CONPES 3945 del 4 de agosto de 2018 también es claro en que el proyecto que ahí se declara como de “importancia estratégica” no es solamente el metro elevado sino el metro con las cinco troncales: “Es importante mencionar que el proyecto [Primera Línea de Metro de Bogotá] - tramo 1, está compuesto por: (i) el componente férreo que fue declarado de importancia estratégica a través del Documento CONPES 3900, y (ii) el componente troncal, que a su vez se divide en tres troncales alimentadoras y dos troncales complementarias”. 

Le consultamos a Guzmán, el profesor de Los Andes, por la comparación que hizo el gerente entre los costos de los dos metros y respondió que “no estamos comparando exactamente las mismas cosas, entonces yo no me atrevería a decir que esto es más barato que esto porque no son iguales.” Y agregó: “Yo no me atrevería a hacer esa comparación porque estoy comparando perros con manzanas.”

De manera que la comparación que hace el gerente del metro entre simplemente el costo del metro subterráneo y el del metro elevado sin sus troncales alimentadoras es cuestionable pues ese no es el proyecto que la nación decidió apoyar. 

Según el estudio de Deloitte, los precios de las cinco troncales de Transmilenio son los siguientes:

 

Precio de mercado en billones

Precio económico en billones

Séptima

2,08

1,75

Prolongación de la Caracas

0,27 

0,23

Avenida Ciudad de Cali

0,58

0,46

Avenida 68

1,73

1,41

Boyacá

0,95

0,79

 

De manera que, si se mira desde una perspectiva de precios económicos (concepto que utiliza el gerente del metro y que explicaremos más abajo) el proyecto del metro elevado con sus cinco troncales tiene un precio de 14,61 billones de pesos mientras que el subterráneo con las dos suyas tiene un precio de 13,8 billones. 

Así, con sus cinco troncales el proyecto del metro elevado en realidad cuesta un 6 por ciento más que el del subterráneo con las dos de base que igual se van a construir según el supuesto de Deloitte. Incluso, si se mira esto desde la perspectiva de precios de mercado, el metro elevado y sus troncales serían un 10 por ciento más caras que el subterráneo.

Precios económicos vs. precios de mercado

Si se mirara sólo el metro, el gerente tendría razón sólo al comparar los gastos de capital de cada proyecto (es decir, lo que cuestan la obra, los estudios, los equipos, los predios, la interventoría, etc. pero no la operación) específicamente desde la perspectiva de precios económicos . En esta circunstancia específica sí hay una diferencia de 19 por ciento a favor del precio del metro elevado que es de 9,97 billones de pesos, mientras que el del subterráneo es de 11,8 billones.
 
Aquí entonces es clave entender qué son los precios económicos y por qué los usa el gerente. En el estudio de Deloitte aparecen dos conceptos contrapuestos: los precios de mercado y los precios económicos. Mientras que el precio de mercado es lo que realmente vale comprar un bien y el precio económico es una ficción teórica que permite analizar lo que le cuesta a la sociedad esa compra. 

Por ejemplo, el precio de mercado incluye los impuestos. Estos son un costo para quienes los pagan pero realmente no son un costo para la sociedad porque es plata que retorna al Estado para ser invertida en algo más (en teoría, no contando la corrupción y otros despilfarros). Entonces cuando es el Estado el que está pagando por algo, los impuestos simplemente son plata que se mueve de un bolsillo a otro y por eso en ciertos análisis socioeconómicos no vale la pena tenerlos en cuenta, para eso sirve el concepto de precios económicos. 

En el estudio de Deloitte, al comparar los precios de mercado el metro elevado es solamente un 13 por ciento más barato, pues costaría 12,54 billones frente al precio de mercado de 14,2 billones del metro subterráneo. 

Así aparecen las tablas con los precios de capital en el informe de Deloitte:

Table 25 informe de Deloitte

Table 32 informe de Deloitte

En conclusión, la afirmación del gerente del metro de Bogotá de que “el metro elevado es 19 por ciento más barato que el metro subterráneo” sólo es verdadera en una circunstancia muy precisa que es desde la perspectiva de precios económicos y mirando solamente el componente férreo del proyecto. Si se mira desde la perspectiva de precios de mercado la diferencia baja a 13 por ciento aún a favor del metro elevado. Pero si se mira el proyecto completo que fue aprobado por el gobierno el balance cambia y el proyecto subterráneo pasa a ser entre un seis y un diez por ciento más barato según si se miren los precios económicos o de mercado. Por esto calificamos la afirmación del gerente de cuestionable.
 


Posdata: ¿Por qué estos número no coinciden con el pliego de licitación?

Por otro lado, es importante aclarar que por varias razones estas cifras no coinciden con los pliegos que salieron a licitación hace poco (que se pueden encontrar en la página del SECOP como 02. Minuta de contrato) y donde el valor estimado del contrato es de 13,83 billones. 

Esta diferencia se explica por un lado, porque los costos de compra de predios y reubicación de redes están incluidos en los cálculos de Deloitte pero, al no ser responsabilidad del contratista, no hacen parte de los pliegos de la licitación. En cambio, los costos de operación sí están en los pliegos de licitación mientras que en el estudio de Deloitte no hacen parte de los gastos de capital pues son gastos de operación.

Otra razón que hace incomparables el estudio y los pliegos de licitación es que el estudio de Deloitte utiliza pesos constantes del 31 de diciembre de 2016 mientras que el contrato utiliza diciembre de 2017 como mes de referencia. Los pesos constantes son un cálculo que hacen los economistas para poder comparar precios de distintos años sin que la inflación haga parecer que lo más antiguo es más barato. Por eso Deloitte tomó lo que valía el peso en diciembre de 2016 como punto de referencia para poder comparar el proyecto más antiguo del metro subterráneo y el proyecto más nuevo del metro elevado en igualdad de condiciones. Pero los pliegos de la licitación del metro elevado ya no son comparables con el estudio de Deloitte porque toman como referencia el valor del peso de un año más tarde.

Jueves, 10 Octubre 2019

Concejal en campaña exagera su aporte a la educación superior en Bogotá

Por José Felipe Sarmiento

La página de Nelson Cubides le atribuye a sus iniciativas la creación de un programa de becas, pero lo que hicieron fue modificar un fondo de créditos condonables que existe desde 1999.

La biografía del concejal conservador Nelson Cubides, que busca la reelección en el cabildo de Bogotá, dice en su página de internet que “gracias a sus iniciativas se creó un programa de becas (FEST) que brinda oportunidades de educación superior a jóvenes bogotanos en carreras técnicas o profesionales en cualquier universidad”.

Captura de pantalla de la biografía de Cubides en su página oficial

El cabildante le dijo a Colombiacheck que este Fondo de Educación Superior para Todos “es un modelo de financiamiento para darle crecimiento y sostenibilidad al programa de becas en educación superior”. Es decir que ya había un programa. Lo que hizo su iniciativa fue modificarlo en varios aspectos, incluyendo el nombre.

Entonces, la afirmación en su perfil es cuestionable porque el acuerdo 670 de 2017, del que él fue autor con sus compañeros de partido Gloria Elsy Díaz y Roger Carrillo, no creó un programa de cero sino que le hizo cambios al Fondo Cuenta para la Financiación de la Educación Superior, que ya existía desde hacía 18 años. La misma norma dice en su título que “se modifican los acuerdos 37 de 1999273 de 2007 y se dictan otras disposiciones”.

El primero contemplaba la versión original, que consistía en créditos blandos (no becas) para los mejores bachilleres de estratos 1 y 2 con un presupuesto anual que debía ser por lo menos de 7.000 salarios mínimos legales vigentes (SMLV). Los beneficiarios debían empezar a pagar tres años después de terminar la carrera, que tenía que ser profesional.

El acuerdo de 2007 les hizo algunas reformas: introdujo la financiación de estudios técnicos y tecnológicos, estableció la posibilidad de exoneración hasta del 70 por ciento del pago después de la graduación, por alto rendimiento académico y a cambio de un servicio social de un año; también amplió el público objetivo del fondo para incluir al estrato 3 y aumentó sus recursos mínimos a 10.000 SMLV al año.

Todo esto pasó antes de la llegada de Cubides al Concejo de Bogotá en 2016. Lo que logró su iniciativa fue, entre otras cosas, elevar una vez más el presupuesto básico del programa a 21.000 SMLV y abrirlo para todos los bachilleres del Distrito (incluso en colegios privados), aunque manteniendo la prioridad para los de estratos bajos; además de contemplar la financiación de carreras virtuales y la condonación hasta del total de la deuda solo por graduarse y hacer un servicio social o una práctica laboral con algunas condiciones.

También amplió las fuentes de recursos, permitiendo aportes voluntarios por medio del impuesto de industria y comercio (ICA) y otras donaciones particulares a cambio de una certificación para las empresas aportantes; estableció la posibilidad de que las instituciones de educación superior contribuyan con incentivos, descuentos o cofinanciación; fijó montos máximos de cubrimiento por parte del Distrito para matrícula y sostenimiento, decisión que antes estaba en manos de la Secretaría de Educación, y ordenó aplicar criterios diferenciales para jóvenes con discapacidad.

Finalmente, el acuerdo determinó la creación de un plan de pertinencia para guiar a los estudiantes hacia las carreras con mayor demanda laboral y la realización de un estudio sobre el impacto del programa. Ambos deben elaborarse cada cinco años.

En su respuesta a Colombiacheck, Cubides resaltó todos estos puntos, que se confirman al comparar la norma vigente con las que había antes. No obstante, su impacto en las cifras de la Secretaría es difícil de evaluar más allá de la multiplicación presupuestal.

Los recursos dieron un salto de 6.894 millones de pesos en 2016 a 17.482 al año siguiente, 18.268 millones en 2018 y 17.390 millones en la primera mitad de este año. La suma de la plata que ha recibido el fondo desde 2017 equivale a 42 por ciento de los 127.302 millones de pesos que ha tenido en toda su historia.

Mientras tanto, los estudiantes nuevos pasaron a 756 desde 2017 hasta junio de este año, frente a los 419 que hubo de 2014 a 2016. Esto es un 80,4 por ciento más de beneficiarios con más del doble de presupuesto. No obstante, el pico de 384 admisiones en 2018 superó apenas por 12,3 por ciento a las 342 que hubo en 2012, cuando al programa se le destinaron 5.667 millones de pesos.

Es decir que el impacto estaría más en el presupuesto disponible para financiar y atender a cada persona beneficiada que en el aumento de cobertura, aunque esta también ha crecido. Pero el economista experto en políticas públicas de educación Ángel Pérez Martínez señala que esto “no representa ni medio punto porcentual del total de la matrícula de la ciudad”, que gradúa más de 50.000 bachilleres al año.

Otra variación ha sido la mayor concentración en el estrato 2. En 2018 llegó a 61 por ciento de la población admitida y lleva un punto más en 2019, cuando antes era máximo la mitad. El estrato 1 también creció, pues hasta 2016 llegaba máximo a 11 por ciento y pasó a 17 y 22 por ciento en los años más recientes. En cambio el 3, que accedía a 50 por ciento de los créditos en 2015, bajó a 40 por ciento en 2017 y hoy está en apenas 16 por ciento.

Pese a esto, las cifras del Distrito muestran que este cambio en el perfil socioeconómico de los beneficiarios ya había empezado antes del acuerdo 670. La caída del estrato 3 empezó con ocho puntos porcentuales en 2016 frente al año anterior. Los estratos 1 y 2, por su parte, venían en aumento constante desde ese mismo momento aunque han tenido más altibajos desde 2012.

Además, la apertura de la nueva norma a estudiantes de estratos altos no se ha traducido en su entrada al programa. El profesor Pérez Martínez recuerda que “los estudiantes de los colegios oficiales son estratos 0, 1, 2 y 3 en más de 98 por ciento de los casos”, lo que podría explicar que se mantenga esa ausencia de quienes pertenecen a los 4, 5 y 6.

Entre tanto, las matrículas en programas virtuales son 2 por ciento y los que son a distancia tienen igual proporción. Esto equivale a 12 estudiantes en cada modalidad. Los presenciales siguen representando la gran mayoría, 96 por ciento. Por tanto, Pérez considera que estos datos “no sirven para ningún tipo de análisis” porque no permiten extrapolar conclusiones.

Finalmente, la introducción de las condonaciones totales en el programa podría considerarse como la creación de becas en el sentido de que los estudiantes al final no tendrían que pagar nada. A pesar de eso, la Secretaría  todavía no le ha otorgado este beneficio a nadie, porque los admitidos desde 2017 aún están estudiando y solo podrían acceder a él una vez se gradúen; mientras que las exenciones parciales creadas en 2007 han sido obtenidas por 297 de los 1.148 graduados del programa desde sus inicios, poco más de la cuarta parte (25,9 por ciento).

Esto quiere decir que, no obstante la cantidad de los cambios introducidos en el fondo por el acuerdo del que Cubides fue autor, el FEST no fue una creación completamente nueva y su impacto es discutible. Por tanto, la afirmación en su portal de internet es cuestionable.

RedCheq