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Martes, 28 Agosto 2018

Santos se aproxima a la verdad sobre el avance de la implementación del acuerdo de paz

Por Luisa Fernanda Gómez Cruz

En su última alocución dijo que en un año y medio se ha avanzado más que en cualquier proceso de paz en el mundo.

El pasado 6 de agosto terminó el mandato de Juan Manuel Santos, y en su última alocución como presidente aprovechó para hablar sobre la paz de Colombia y su búsqueda por terminar el conflicto de más de medio siglo con las Farc.

Afirmó que ya se están comenzando a ver los efectos de la firma de la paz y que “en un año y medio hemos avanzado más en la implementación de los acuerdos que en cualquier proceso de paz en el mundo”.

Colombiacheck le puso la lupa a esta afirmación del expresidente y encontró que es Aproximada.

Fuentes de la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), del Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) y del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC) explicaron que la única organización que compara la implementación de los procesos de paz en el mundo es el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, con sede en la universidad de Notre Dame (Indiana, Estados Unidos).

Entre los programas con que cuenta está Peace Accords Matrix (Matriz de acuerdos de paz), el cual ha generado una base de datos con información de los acuerdos de paz comprensivos (aquellos que no solo incluyen los temas básicos, como entrega de armas, cese al fuego y desmovilización; sino también asuntos de fondo del conflicto, como tierras, drogas ilícitas y participación política), según explica el representante en Colombia del instituto, Borja Paladini.

Paladini confirmó a Colombiacheck que, de hecho, la frase dicha por Santos fue tomada de un informe que recientemente le suministró el instituto al gobierno y a la guerrilla.

Esto porque el punto seis del Acuerdo (Mecanismos de implementación, verificación y refrendación) creó el Componente de Seguimiento, Impulso, Verificación a la Implementación (CSIVI), un espacio de diálogo entre Gobierno y Farc que hace seguimiento a los componentes de la implementación y verifica su cumplimiento. “Algo así como lo que otrora fue la mesa de negociaciones en La Habana”, explica Vera Samudio, investigadora del CINEP.

Dentro de la CSIVI se creó un componente de verificación internacional que consta de tres partes. 1) El apoyo técnico, en cabeza de Kroc, que hace la compilación de datos e información de todos los aspectos del acuerdo y sigue en tiempo real la implementación. 2) La Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional (STCVI), que tiene la tarea de “preparar pronunciamientos y reportes para los verificadores internacionales, sobre el cumplimiento verificado o comprobado de la implementación de todos los puntos del Acuerdo Final”. Y 3) los verificadores internacionales, José Mujica y Felipe González, expresidentes de Uruguay y España.

En este marco, se estableció que, al igual que lo hace en todos los demás países que han decidido contar con su acompañamiento, el instituto de paz realizaría un informe año a año sobre los avances y retrocesos de la implementación que ayude a las partes en la toma de decisiones, “poniendo sobre la mesa información que celebra avances pero también muestra dificultades”, complementa Paladini.

Pero además, por petición de las partes, el seguimiento no se está haciendo únicamente año a año sino mes a mes, durante un periodo de diez años. Cada mes se les entrega tanto a gobierno como a la Farc unos documentos no públicos de lo encontrado por Kroc, y, adicionalmente, cada año se publica un gran informe que integre los hallazgos en ese periodo de tiempo (este último sí es de conocimiento público y es posible encontrar en la web).

Kroc lleva acompañando a la STCVI y al gobierno en documentos no públicos desde el 1 de diciembre de 2016. El 16 de noviembre de 2017 publicó el primero y el 9 de agosto de este año se publicó el segundo. En ese segundo informe se basa la afirmación del expresidente Santos.

Procesos de paz comparados

Ahora bien, la base de datos con la cual trabaja el instituto Kroc integra y compara 35 procesos de paz (incluyendo el colombiano) en los últimos 40 años. Y la metodología se basa no solo en analizar los acuerdos en sí mismos, sino también sus componentes, a través del monitoreo de 51 categorías que se repiten entre los acuerdos.

“Alrededor de esas categorías, Kroc analiza, para cada acuerdo, qué ha pasado en la implementación durante diez años. Y año a año actualiza la base de datos de los acuerdos que todavía están en implementación”, agrega Paladini. “Eso permite extraer porcentajes de avance y comparar por categorías y por acuerdos cómo ha avanzado la implementación de cada acuerdo y cómo se comparan entre ellos”.

Para el caso del acuerdo con las Farc, Kroc encontró que se repiten 31 de las 51 categorías de análisis. Y de acuerdo con estas 31 categorías, Colombia va más avanzado que la media de los 34 otros acuerdos, pues en solo cinco, de los 31 puntos analizados, se encuentra por debajo de la media, como se puede ver, en términos comparados, en el gráfico que preparó el instituto para su segundo informe.

Implementación del acuerdo en Colombia frente a otros países
*Página 300 del Segundo Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Diciembre 2016 - mayo 2018, del Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz.

Los resultados del promedio de Colombia surgen “de acuerdo al promedio de avance a 18 meses de las 31 categorías en las que el acuerdo colombiano coincide con la media de los otros 34 acuerdos revisados por Kroc”, sostiene Paladini. En ese caso se asigna un número de avance (0, 1, 2 o 3) de cada disposición en la matriz que esté asignada a la categoría de PAM, y se divide en el número de disposiciones de la categoría.

Y los números en la columna PAM son el promedio del avance en la implementación de todos los acuerdos de paz comprensios que tengan la categoría en cuestión a los 18 meses en que se revisa frente a acuerdo de Colombia. (Si se quiere ver más a fondo la metodología para la asignación de los números, puede ver el code book aquí).

Es de resaltar, según el representante de Kroc, que en elementos que son importantes de lograr a corto plazo, Colombia va bien en términos comparados. “En particular en el cese al fuego, el proceso de acantonamiento, el proceso de dejación de armas y los instrumentos de resolución de disputas entre las partes. Elementos muy importantes porque de no lograrse en los primeros dos años, la implementación se puede ir a la basura”.

En algunos temas que tienen que ver con reformas más estructurales (derechos de las minorías, reformas a la justicia, descentralización), no obstante, “Colombia va un poquito más retrasada. No significa que no se haya avanzado, pero en términos comparativos va retrasada”, advierte Paladini.

Por otro lado, entre lo acordado en la CSIVI, se estableció que la revisión de la implementación del acuerdo se haría a través de 578 disposiciones, que luego fueron organizadas por Kroc (para su análisis a profundidad) en 70 subtemas, agrupados en 18 grandes temas, que están dentro de los seis puntos del acuerdo.

Entre el 1 de diciembre de 2016 y mayo de 2018, Kroc identificó progreso en 353 de las 578 disposiciones.

Disposiciones del Acuerdo de Paz completadas mes a mes
*Página 20 del segundo informe de Kroc.

“Sobre el resto no quiere decir que no haya pasado algo, sino que no hemos encontrado la información”, aclara Paladini. Pero dentro de las que han revisado, “aproximadamente el 21% se han implementado completamente, un 9% tiene un nivel de avance intermedio, y un 31% tiene un nivel de avance mínimo. En síntesis, el 61% de las disposiciones del Acuerdo se encuentran en algún nivel de implementación—mínima, intermedia o completa”, aclara el informe.

Estado de la implementación del Acuerdo de Paz con las Farc
*Página 23 del segundo informe de Kroc.

El acuerdo en el territorio

Analizando las disposiciones integradas dentro de los puntos del acuerdo, se encuentra que son distintos los avances de cada uno, como se muestra una vez más en el informe de Kroc, asunto en el que coincide el CINEP. “El avance de la implementación ha sido desigual e irregular entre los puntos y al interior de los puntos”, sostiene Samudio.

Estado de la implementación de cada punto del Acuerdo
*Página 23 del segundo informe de Kroc.

Pero frente al análisis punto a punto, son muy similares los hallazgos encontrados por las otras organizaciones que le están haciendo seguimiento a la implementación: Pares, CINEP y CERAC.

Estas instituciones no hacen un análisis comparado con otros procesos de paz nacionales o internacionales, como lo hace Kroc. Sino que utilizan metodologías aplicadas exclusivamente para el acuerdo colombiano.

Por un lado, Pares “revisa la implementación a partir del análisis de contexto; cuáles son los cambios que están ocurriendo en el territorio donde se han focalizado los acuerdos”, explica Carlos Montoya, investigador de la fundación.

Y por el otro, CINEP y CERAC integran la STCVI; por lo cual comparten la misma metodología que, de acuerdo con Samudio, “hace análisis cualitativos con elementos de contexto densos, para entender cuáles son las consecuencias (positivas o negativas) de cómo se está haciendo la implementación”.

Dentro de sus análisis, CINEP y CERAC presentaron en mayo de este año su segundo informe de verificación y Pares publicó en junio el informe 18 meses después… cómo va la paz.

En ambos casos, más que mirar internacionalmente, el interés de las organizaciones se concentra en cómo la implementación incide en los territorios. Pero para Montoya todos coinciden en las generalidades más no en los detalles, “porque cada uno opera con metodologías diferentes”.

En todo caso, algunos de los puntos en común que encontraron estas organizaciones tienen que ver con los ya mencionados por Paladini como el cese al fuego, además de la evidente disminución de los homicidios, la incidencia del desescalamiento de la violencia en este sentido y el éxito que significó la entrega de armas.

Este último es el único punto que compara la fundación Pares, pues según Montoya, con respecto a 15 procesos analizados, las Farc ha sido el grupo armado que más armas ha entregado: 1,32 por excombatiente. Mientras que en Justicia y Paz fueron apenas 0,5 armas por excombatiente.

De otra parte, entre los puntos que van bien pero que podrían ir avanzando con más velocidad, está la reincorporación a mediano y largo plazo de los excombatientes. Si bien resaltan que es muy positivo que las Farc ya hayan conformado un partido político, aún no es muy claro qué va a pasar más adelante con las bases.

Y el tema que más preocupa a todas las organizaciones y al cual, sugieren, hay que ponerle mucha atención, es el asesinato de líderes sociales. “Esto puede dar al traste con muchos de los avances que se han dado con el acuerdo”, advierte la investigadora del CINEP.

Pero en términos generales, los resultados encontrados por Kroc coinciden con lo hallado también por Pares, CINEP y CERAC, lo que permite coincidir con las afirmaciones hechas por Paladini frente a los niveles de implementación significativos en algunos temas que tiene el acuerdo de paz colombiano.

Frente a los temas aún pendientes, es vital que se consigan en el mediano plazo y es normal que cuenten con un poco más de retraso, porque se trata de cambios más profundos en el aparato político, de justicia y de participación del Colombia. Sin embargo, son temas fundamentales, que tienen que ver con la calidad de la paz, de la presencia permanente y sostenida del Estado en el territorio, y en este sentido, “los niveles de avance no son tan sustantivos”, dice Paladini.

Esto implica, además, que aunque el balance permite comparar y evaluar favorablemente a Colombia con respecto a otros procesos de paz exitosos, el país no está exento del retroceso si no se le presta atención a los asuntos que no se han conseguido. Un asunto que preocupa a todas las organizaciones con la llegada del nuevo gobierno.

Finalmente, la comparación de la implementación de los acuerdos de paz del mundo se hace con propósitos investigativos y académicos y no como una carrera en la que el primero en llegar obtiene una medalla. Y en ese sentido se hace evidente que la frase del expresidente Juan Manuel Santos no es más que una interpretación política basada en el informe del instituto Kroc.

Miércoles, 01 Agosto 2018

La difícil pregunta sobre qué es la oposición

Por José Felipe Sarmiento Abella

Más que partidos tradicionales que “se hicieron los locos” desde 1991 para aprobar el Estatuto de Oposición (como tuiteó Piedad Córdoba), hubo más de una decena de iniciativas que fracasaron por falta de consenso.

Después de que el presidente Juan Manuel Santos sancionó el Estatuto de la Oposición el 9 de julio, la exsenadora Piedad Córdoba lo calificó como “democrático y saludable”. Aun así, no desperdició la oportunidad para señalar que este “nació con la Constitución del 1991, [pero] los partidos tradicionales se hicieron los locos durante 27 años porque no les convenía”.

 

 

En efecto, el artículo 112 de la Carta aprobada entonces decía que “los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas”. Acto seguido, les reconocía a estos partidos una serie de derechos como el acceso a información oficial, el uso de medios de comunicación, la réplica ante ataques públicos y la participación en organismos electorales.

El texto también planteaba que las minorías políticas del Congreso, las asambleas y los concejos debían tener participación en las mesas directivas de esos cuerpos colegiados. Y en la última frase prometía una ley estatutaria que regularía en detalle todas esas garantías, una norma que salió apenas este año, como bien lo señaló Córdoba. No obstante, su afirmación resulta inflada porque sí hubo intentos previos de reglamentación, aunque hayan fracasado.

La reforma

El artículo constitucional en cuestión fue modificado con la reforma política de 2003. Esta especificó que, para que un partido fuera considerado de oposición, debía declararse como tal y no bastaba con estar excluido del Gobierno. Segundo, redujo las restricciones legales, que en principio aplicaban para todos los derechos mencionados, y quedaron solo para el acceso a información oficial reservada.

Otro cambio que introdujo esa reforma fue que el acceso a medios de comunicación quedó limitado a los del Estado, mientras que el texto original incluía también a los medios privados. En cambio, amplió el derecho de réplica al quitarle el complemento que lo hacía procedente solo “frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios”. Además, fue eliminada la participación de la oposición en el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría.

Pero la promesa de expedir el estatuto se mantuvo al final del párrafo del artículo constitucional. Y, de nuevo, aunque el estatuto solo se materializó 27 años después de la Constitución y 15 después de esta reforma, sí se intentó hacerlo antes.

Los intentos fallidos

Desde 1993, según la exposición de motivos del proyecto de ley estatutaria que dio origen a la norma que acaba de firmar Santos, se intentó aprobar en 11 intentos diferentes. Los primeros vinieron de partidos opositores o alternativos.

El senador de la Unión Patriótica (UP) Manuel Cepeda presentó el primer proyecto en 1993. La representante de la Alianza Democrática M-19 por el Atlántico, Janeth Suárez, radicó otro en 1995. Ambos fracasaron.

Pero los partidos tradicionales también intentaron aprobar un estatuto de la oposición, con los mismos resultados. Tres de esas iniciativas surgieron del Partido Liberal, una de esas del gobierno de Ernesto Samper.

El ministro del interior de 1995, Horacio Serpa, trató sin éxito de pasar una. Otro intento liberal fue el de la representante vallecaucana Yolima Espinosa, quien radicó otra propuesta en 1993 y repitió en 1997. La senadora liberal Viviane Morales también fracasó con la propuesta que presentó en 1998. Ese año el partido incluso se unió con Cambio Radical, cuando esta colectividad estaba recién creada, para poner sobre la mesa otra alternativa de estatuto y tampoco funcionó.

Otros proyectos surgieron de acuerdos entre partidos alternativos y tradicionales. Fue el caso del que planteó el senador Jimmy Chamorro por el partido Compromiso Cívico Cristiano (C4) en 1996, que se unió con otra iniciativa similar de la representante Espinosa. Lo mismo fue el de una propuesta que 80 congresistas de diferentes bancadas prometieron apoyar en 2004. Pero ni así consiguieron la aprobación. Chamorro hizo su segundo intento, también fallido, en 1997.

La propuesta perdida más reciente fue la de la senadora Elsa Gladys Cifuentes, del Partido de La U, en 2008. En esa ocasión fue ella misma quien retiró la iniciativa cuando apenas empezaba su trámite en el Legislativo.

La pregunta difícil

Para el politólogo Yann Basset, profesor de la Universidad del Rosario, la causa de esta serie de fracasos es más compleja que el planteamiento de Córdoba. Para el académico, una de las principales razones es la “falta de claridad” sobre el concepto mismo de oposición. “Eso ha dificultado un consenso sobre el tema”, asegura.

La pregunta por la definición de la oposición fue incluso una de las principales discusiones en torno al proyecto recién aprobado. Por ejemplo, para algunos sectores, la oposición se limita a los partidos políticos que se declaran públicamente en contra del Gobierno de turno. Otros pretendían que las garantías aprobadas cobijaran también a movimientos y organizaciones sociales de base.

Pero además, Basset recuerda que Colombia tiene un patrón histórico de escasa o nula oposición, incluso desde antes del Frente Nacional (el acuerdo entre liberales y conservadores para repartirse el poder entre 1958 y 1974 para darle fin a la violencia interpartidista de mediados del siglo XX). Los presidentes han gobernado con grandes coaliciones en el Legislativo frente “pequeñas minorías, (...) que no son lo mismo que oposición”, explicó el docente.

Advirtió que, de hecho, en los países donde sí hay una oposición más desarrollada, no existen estatutos al respecto. Pero reconoció que lo que busca esta ley, entre otras cosas, es precisamente darles garantías a ciertos grupos políticos “para que no los maten”, debido al antecedente que existe con el exterminio de la Unión Patriótica (UP), partido político nacido de los acuerdos de paz entre el Gobierno de Belisario Betancur y las Farc en 1984 al que le asesinaron más de 3.000 integrantes y simpatizantes.

Basset explicó que fueron esos “debates interminables” sobre qué debería considerarse oposición los que demoraron casi tres décadas la creación del estatuto, “más que un gobierno totalmente cerrado” a aprobarlo.