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Miércoles, 16 Septiembre 2020

Explicador: ¿Cuánto poder tienen los alcaldes sobre la Policía?

Por Mónica Ospino y Laura Rodríguez Salamanca

¿Puede el alcalde o alcaldesa reformar la institución? ¿Por qué, a diferencia de otros países, la policía colombiana hace parte del MinDefensa? Consultamos a varios constitucionalistas y expertos en seguridad para resolver estas y otras preguntas.

En los últimos días, la relación entre los alcaldes y la policía se ha tomado los medios de comunicación. Esto se ha debido principalmente a las declaraciones de la alcaldesa de Bogotá, Claudia López, respecto de los abusos policiales. Pero también a un video viral en el que se ve al alcalde de Cartagena, William Dau, recordarle a varios agentes, que atacaban a un grupo de manifestantes de una marcha en contra del abuso de poder, que él es el jefe de la policía y que le deben obedecer. 

Sin embargo, hemos encontrado que, como evidencian varios comentarios en redes sociales, existen dudas entre los usuarios sobre la relación entre la policía de cada entidad territorial y los alcaldes. 

¿El alcalde es el jefe de la policía? ¿Qué tanto poder tiene la alcaldía sobre los agentes? ¿Pueden las autoridades locales introducir reformas en la institución? Para responder este tipo de preguntas consultamos a varios constitucionalistas y expertos en seguridad.

Glosario corto 

Antes que nada, es necesario comprender tres conceptos: poder de policía, función de policía y actividad de policía. Son términos muy técnicos, pero fundamentales para entender lo que vamos a explicar en este artículo. 

Poder de policía: De acuerdo con la sentencia T- 772 de 2003 de la Corte Constitucional, consiste en la facultad de dictar las normas de policía que regulan el comportamiento ciudadano. Esta facultad es de naturaleza normativa, permite limitar las libertades públicas y “generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República”. 
 
Función de policía: Según la Corte Constitucional, “está supeditada al poder de policía y consiste en la gestión administrativa concreta del poder de policía”. Esto quiere decir que “supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía”. ¿A quién le compete su ejercicio? A nivel nacional, al presidente; en los departamentos, a los gobernadores, y en los municipios o distritos, a los alcaldes.  

Actividad de policía: Esta función está subordinada tanto al poder como a la función de policía. De acuerdo con la Corte Constitucional, “es la ejecución del poder y de la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza”. 

En palabras sencillas, el ejercicio de policivo se ejerce a través de normas que regulan el comportamiento de las personas y limitan las libertades; esto se llama poder de policía. También implica acciones concretas para aplicar las normas a situaciones particulares, lo que se conoce como función de policía. Y las operaciones de los agentes uniformados, que deben responder tanto al poder como a la función de policía, se llama actividad de policía. 

¿Qué poder tiene la alcaldía sobre la policía?

Jerónimo Castillo, director de seguridad y política criminal en la Fundación Ideas para la Paz, FIP, respondió a esta pregunta en una columna publicada en febrero de este año en 070, un medio digital de la Universidad de Los Andes. 

En el texto explica que, de acuerdo con el artículo 315 de la Constitución, los alcaldes tienen las funciones de máxima autoridad o jefe de Policía. “Eso quiere decir que es el mandatario quien establece el marco regulatorio y la aplicación de las normas de policía en las ciudades. En otras palabras, los alcaldes tienen esa responsabilidad y la Policía Nacional, a su vez, la obligación de seguir sus órdenes e instrucciones”. 

Entonces, para recordar el glosario, los alcaldes tienen la función de Policía. Esto también está consignado en el Código de Policía y explica, por ejemplo, por qué los mandatarios locales pueden ordenar los toques de queda. 

Artículo 315

Sin embargo, Castillo aclaró: “la norma se enfrenta a un problema de arquitectura institucional” porque al ser una institución de carácter nacional, según el artículo 218 de la Constitución, la Policía depende jerárquicamente del nivel nacional. Esto, a su vez, explica la razón por la que un agente puede ser trasladado de una ciudad a otra.  

Entonces, por ejemplo, el comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá depende del director de la Policía, quien, a su vez, rinde cuentas al Ministro de Defensa.Y este último debe seguir los lineamientos del presidente de la República. 

Estructura Policía Nacional

¿Cómo se traduce esto en la práctica? En palabras de Katherine Aguirre, economista experta en violencia, seguridad y desarrollo, e investigadora del Instituto Igarapé, “esa responsabilidad de los alcaldes se queda mucho en el papel, dando ciertas directrices. Pero la cadena de control y de comando de la Policía nunca le ha rendido cuentas directas al alcalde aunque aparezca como el jefe de la policía en el papel. Es como un ente al que se le atienden ciertas sugerencias y puede dar algunas directrices. Pero nunca ha sido el comandante, el verdadero director, sino lo ha sido el comandante de cada unidad”. 

Por su parte, el penalista Jairo Libreros, consultor internacional y experto en seguridad ciudadana, nos dijo que “el poder [del alcalde o la alcaldesa] no es tan claro ni tan preciso. Las entidades policiales, particularmente los comandantes, responden a los lineamientos formulados por la dirección de la Policía. ¿Atienden las solicitudes de los alcaldes? Sí. ¿Diseñan un plan de convivencia y seguridad ciudadana de una manera compartida? Claro que sí. Pero las órdenes se cumplen en la Policía respetando en primero, en segundo, en tercero y en cuarto lugar las directrices de la dirección nacional. Cualquier norma, instrucción, indicación que vaya en contravía de lo que decide la dirección de Policía con base en los lineamientos del Ministerio de Defensa no se cumple”. 

Como expresó Castillo en su texto, además, “el gran problema es que la Policía se identifica mucho más con los lineamientos del Gobierno Nacional que con los de las alcaldías, porque, finalmente, los presupuestos de la entidad dependen del primero”. 

Para Libreros, dicha “preferencia” por las órdenes ministeriales frente a las locales responde al presente y futuro de los agentes dentro de la institución. “Si un oficial va en contra de su superior o en contra de una instrucción directa del Ministerio de Defensa, dentro de los ocho días siguientes es llamado a calificar servicios”. 

De las reformas y reglamentos

Como explicamos en el glosario, quien ostenta el poder de Policía, o la facultad dictar normas para regular el comportamiento ciudadano es el Congreso. En ese sentido, en palabras de Fabio Pulido, director de la maestría en Derecho Constitucional de la Universidad de la Sabana, “quien tiene competencia para hacer reformas profundas a la Policía, como las que se han propuesto en los últimos días, es el legislador, el Congreso. Lo que tiene que hacer el presidente es impulsarlas como jefe de gobierno, como jefe de Estado”. 

Con esta versión coincide Mario Cajas, jefe del departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad ICESI, en Cali, quien nos explicó que los alcaldes “tienen una competencia que les permite crear reglamentos de policía locales. Pero realmente la capacidad normativa en la práctica es mínima porque eso tiene que someterse a los reglamentos generales y a la ley”. 

La competencia de los alcaldes con respecto al reglamento aparece explícitamente en el Artículo 17 del Código Nacional de Policía, en el que se explica que “el ámbito nacional corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de policía”.  

Además en el mismo artículo se señala: “cuando las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de policía, requieran reglamentación para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podrán, según el caso, dictar reglamentos sólo con ese fin”. Pero “las autoridades que expiden reglamentos no podrán regular comportamientos, imponer medidas correctivas o crear procedimientos distintos a los establecidos en la norma reglamentada, salvo que esta les otorgue dicha competencia”. 

En resumen, los distritos y municipios no pueden generar reformas, pero sí expedir reglamentos locales. Sin embargo, nos dijo Cajas, “estos [últimos] nos pueden ser contrarios al orden nacional. Ninguno puede salirse de los reglamentos de la propia Policía que es del orden nacional. Eso haría difícil poner un comandante general de la Policía y otros municipales y departamentales sometidos a una línea de mando, si a su vez hay unos lineamientos y cada uno va por su lado en lo territorial”. 

¿Policía militar o civil? 

La Policía Nacional en Colombia es, en el papel, un cuerpo de carácter civil, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, en particular en el artículo 218, que en detalle fija su naturaleza civil así: “La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.
 
Sin embargo, sus funciones esencialmente civiles se han visto alteradas por las condiciones históricas de ocurrencia del conflicto armado, de acuerdo con el análisis de Jairo Libreros. “Por cuenta de los 50 años del conflicto armado, especialmente por el enfrentamiento contra las FARC, a la policía colombiana le tocó asumir roles similares a los de un combatiente. Llegamos a tener cosas tan difíciles de procesar, como tener policía con actividades contrainsurgentes o contra guerrilleras”.
  
Libreros explica además que la naturaleza civil de la Policía Nacional significa que “por definición no está compuesta por combatientes. En el mundo de la seguridad existen dos clases de organizaciones: de naturaleza militar y las de naturaleza civil. Las de naturaleza militar están compuestas por combatientes, es decir las fuerzas militares, y las organizaciones de naturaleza civil son todas las organizaciones de seguridad no compuestas por combatientes”.
 
Históricamente, también existe un arraigo militar de la Policía Nacional, según Mario Cajas. “La Policía Nacional, primero perteneció al Ministerio de Gobierno  [hoy, del interior] , luego al de Guerra, después al de Defensa. Pero esa adscripción al Ministerio de Guerra y, por lo tanto, al comando general de las fuerzas armadas la hizo el general Gustavo Rojas Pinilla en 1953. Cuando tomó el poder, prácticamente una de las primeras medidas fue esa: adscribir a la policía nacional al Comando General de las Fuerzas Militares”. 

Sin embargo, según Libreros, el desmonte de las funciones militares de la Policía Nacional se ha venido haciendo y es un proceso derivado del acuerdo de paz con las FARC, que fue firmado el 24 de noviembre del 2016. 

“Quién inició este trabajo fue el general Óscar Naranjo. Él fue la persona que empezó ese desmonte para darle más connotaciones civiles a la policía nacional. Implementó estrategias para entregar cierto tipo de actividades a las fuerzas militares, que no correspondían a la misión. Es más, hasta mandó cambiar los uniformes porque los uniformes de la policía en muchas ocasiones utilizaban ropas de uso exclusivo de las Fuerzas Militares”.

La Policía Nacional es entonces un cuerpo de carácter civil que ahora, en el marco de una menor intensidad en el conflicto armado, tras la firma de los acuerdos de paz con las FARC, ha ido recuperando lo que debería ser su misionalidad. Pero aún falta desmontar procesos no solo estructurales sino culturales y consolidar funciones que la acerquen más a convertirse en la garante de la convivencia ciudadana.

“Hay que implementar un enfoque o una perspectiva de derechos humanos en el sentido de garantizar que la vida y la integridad y la dignidad de los ciudadanos y de los integrantes de la policía nacional sean los valores supremos de cualquier actividad o procedimiento de la policía”, concluye libreros. 

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