Por redes sociales circulan imágenes de un decreto firmado por el presidente, Iván Duque, el pasado 24 de noviembre en el que se crea un conglomerado financiero estatal para agrupar las empresas del sector en las que participa la Nación, una medida cuestionada por los convocantes del paro nacional y que, según estas publicaciones, “abre la puerta para privatizar al menos 16 empresas públicas”.

Colombiacheck encontró que el mensaje es “verdadero pero…” porque sí existe la nueva norma, decretada en el cuarto día consecutivo de protestas contra el gobierno. No obstante, su contenido tiene menos impacto “privatizador” de lo que parece, porque muchas de las entidades que agruparía esta nueva ‘sombrilla’ empresarial ya están establecidas como sociedades por acciones, incluso con participación de privados.

Origen y motivos

El decreto es el 2111 de 2019, firmado por Duque, su ministro de hacienda, Alberto Carrasquilla, y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, Fernando Antonio Grillo, el pasado 24 de noviembre. Pero su base jurídica es un artículo del Plan Nacional de Desarrollo de Duque que le da facultades para “crear una entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional responsable de la gestión del servicio financiero público”.

El objetivo, según esta ley, debe ser una “mayor eficiencia”. Según las consideraciones de la nueva norma, esto se refiere a la “colaboración y coordinación en el funcionamiento de las empresas del Estado que prestan servicios en el sector financiero”. Aunque no cita a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), este organismo internacional sí le ha hecho recomendaciones en este sentido a Colombia.

Por ejemplo, en un informe de 2015 sobre políticas prioritarias para el desarrollo del país, el ente multilateral advertía que “el actual sistema de propiedad fragmentada conduce a una descoordinación y no aprovecha bien las sinergias existentes”. Además, sugería disminuir la participación de integrantes políticos (como los ministros) en las juntas directivas de las compañías estatales.

Pero ni la OCDE ni el decreto habla de privatizar. El el mismo documento, la primera afirma que la proporción del valor de las empresas del Estado frente al producto interno bruto es cercana al promedio de los países miembros. El segundo señala que las 18 que pertenecen al sector financiero valen 15,4 billones de pesos, en los que la Nación es dueña de 14,9 billones (96,7 por ciento), y presenta a la nueva sociedad, el Grupo Bicentenario, como uno de los grupos financieros más grandes de Colombia para competir con los privados.

El decreto

En ese orden de ideas, lo que hace el decreto es crear el Grupo Bicentenario como “una sociedad de economía mixta de régimen especial, regida por el derecho privado”. Esto quiere decir que funcionará como una empresa privada y estará constituida por acciones, pero el texto aclara que todas quedarán a nombre del Ministerio de Hacienda, al que está adscrita, y que no se podrá vender total ni parcialmente sin autorización del Congreso.

Su objetivo será actuar como casa matriz de las instituciones financieras de la Nación en los términos del Código de Comercio, o sea como una compañía más grande que las controlará a todas de forma coordinada. Este control puede ser directo (como filiales) o indirecto (como subsidiarias). La segunda posibilidad es una de las críticas de los convocantes del paro, pero no es seguro si será así o en qué casos.

Otra de las críticas de los convocantes a las protestas es que esto podría generar una masacre laboral. No obstante, el parágrafo del Artículo 8 prohíbe que esa medida se traduzca en recortes de personal o afecte las condiciones laborales en las empresas cobijadas por ella.

Por otro lado, Colpensiones y Nueva EPS quedaron excluidas de este ‘holding’ estatal de manera explícita.

Finalmente, la norma establece que “todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de la sociedad Grupo Bicentenario se regirán por las reglas del derecho privado”. Pero esto esto no es nuevo para muchas de las entidades que podrían entrar en el conglomerado, como tampoco lo es, en algunos casos, la participación de socios privados.

Puertas abiertas

Un debate reciente en torno al Fondo Nacional del Ahorro (FNA) es ilustrativo de lo que los convocantes del paro llaman “abrir la puerta a la privatización”.

Consultado por el diario Portafolio en agosto pasado, el presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Diógenes Orjuela, hizo ese mismo pronóstico sobre esa entidad, que hoy es legalmente una empresa comercial del Estado de carácter financiero. Lo dijo porque en el Congreso se propuso convertirla en una sociedad mixta, a través de la introducción de un nuevo artículo en un proyecto de ley del gobierno (fue aprobado en primer debate y la ponencia para segundo propone eliminarlo).

El dirigente sindical criticaba entonces que, con ese cambio de denominación, el FNA quedaría “bajo la figura del sector privado en términos comerciales e inclusive, en ese mismo criterio, podría llegar a ser absorbido por entidades del sector financiero que le comprarían las acciones”. Pero, por ley, tanto las empresas comerciales e industriales del Estado como las mixtas se rigen por el derecho privado y su capital se puede representar en acciones.

“Habría que revisar cada caso para ver si hay excepciones”, le explicó a Colombiacheck el abogado comercialista Gustavo Piedrahíta, subdirector del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá. Si las hay, el FNA no es una de ellas.

Otras entidades que cumplen con pertenecer al Gobierno Nacional y ser vigiladas por la Superintendencia Financiera, los principales requisitos para poder ser cobijadas por el nuevo grupo empresarial, también se rigen hoy en día por el derecho privado. Por ejemplo:

• El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex).
• El Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancóldex).
• La Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter).
• El Fondo para el Financiamiento del Sector Agrario (Finagro).
• La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN).
• El Fondo Nacional de Garantías (FNG).
• La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (EnTerritorio, antes Fonade).
• El Banco Agrario.

Además, algunas de ellas incluso ya tienen accionistas privados. En el caso de Finagro, Davivienda posee el 12,67 por ciento y BBVA, el 9,09 por ciento de la empresa. En cuanto a la FDN, el banco japonés SMBC y la Corporación Financiera Internacional (IFC) son dueños de 8,9 por ciento cada uno, mientras la Banca de Desarrollo de América Latina (CAF) controla otro 8,7 por ciento.

En otros casos, la participación privada es más pequeña pero también existe. Una acción del Banco Agrario (que también es dueño de 12,9 por ciento de Finagro) le pertenece a la Bolsa Mercantil de Colombia, donde la Nación tiene apenas 11,8 por ciento de la sociedad, y otra es de Corabastos (que también es accionista de la anterior), en la que el Ministerio de Agricultura también es dueño de un porcentaje minoritario.

Es decir que Finagro, la FDN y el Banco Agrario son empresas mixtas y tienen algún grado de participación privada. Mejor dicho, la puerta de la privatización ya está abierta y se usó hace rato, solo que la Nación conserva la mayor parte de esas sociedades. El solo decreto no crea esa opción.

Se podría sumar Bancóldex, que a su vez tiene 25,7 por ciento del FNG, porque el 0,2 por ciento de sus acciones es de “otros” diferentes a los ministerios de Hacienda y Comercio. Estos dos se reparten el resto.

En todo caso, Bancóldex y el FNG también estaban constituidos como empresas mixtas antes de la creación del Grupo Bicentenario. Lo mismo que Findeter, dueño del 6,7 por ciento del segundo.

Este último también es interesante porque, a pesar de tener esa misma naturaleza, no se ha privatizado. En este caso, el 7,5 por ciento de las acciones que no son de la Nación les pertenecen a los departamentos (en el caso de Norte de Santander, a través de su Instituto Financiero para el Desarrollo, Infinorte). De modo que la puerta no siempre tiene el mismo destino.

Entonces, por más que el decreto exista, las publicaciones en redes que lo presentan como una puerta a la privatización tienen la inexactitud de que esta no es nueva en algunas de las 16 empresas señaladas porque muchas ya están en regímenes que, en teoría, permiten esa posibilidad en algún momento. La nueva norma, en cambio, no modifica esto de forma directa y desvirtúa otra de las críticas de los convocantes al paro (la masacre laboral), aunque deja abierta la posibilidad de otra (la de perder el control directo de las empresas, en el sentido de que se podrían convertir en subsidiarias del grupo).