En medio del revuelo en torno a los fondos para el sector salud el próximo año, a raíz de las declaraciones de la ministra Carolina Corcho, el representante a la Cámara por el Valle del Cauca, Alfredo Mondragón, afirmó en un par de trinos (1, 2) que el presupuesto que recibirá esta cartera es el “más alto en la historia en el país”: 

“El presupuesto para la Salud solicitado al Congreso es el más alto en la historia del país: $50,2 billones, es decir $8 billones más que el presupuesto 2022. Es mentira que nuestro Gobierno recortará a la Salud. Ahora defenderé en el Congreso que se apruebe el monto solicitado”. 

Y adjunta esta gráfica:

“Acá está para la derecha mentirosa. La salud no perderá recursos en 2023, por el contrario, tendrá el más grande presupuesto de la historia si en el Congreso lo aprobamos. Luego a luchar que se acabe la intermediación financiera de las EPS”. 

Seguido de esta estadística:

Debido a la relevancia de estas afirmaciones dentro del debate público, en Colombiacheck las verificamos y concluimos que era cuestionable ya que en la gráfica se usan datos que no corresponden efectivamente con montos de presupuesto sino de gasto social, además, existen dudas sobre su alcance y el gráfico del primer trino es engañoso por su desproporción.

Contactamos al representante Mondragón quien nos indicó que los montos para la comparación que publicó proceden de las “Cifras históricas del Presupuesto General de la Nación (PGN)”, disponibles en la página web del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, detectamos que sus cálculos estaban hechos sobre la base del gasto social en salud, lo cual es solo una de las partes que componen el PGN, tal como nos aclaró la economista e investigadora de DeJusticia Mariana Matamoros. 

“Si se habla de presupuesto, eso incluye gasto de funcionamiento, gasto social y gasto de deuda. Ese gasto social sería lo mismo que gasto de inversión ya que el gasto de inversión debe generar alguna rentabilidad social o económica”, precisó.

Por lo tanto, las cifras que presentó Mondragón no representan exactamente las autorizaciones presupuestales contempladas para el sector salud entre 2001 y 2022. 

El presupuesto para 2023

Revisamos los montos que muestra el funcionario sobre el presupuesto solicitado para salud y protección social para 2023, los cuales sí corresponden a presupuesto como tal y coinciden con los que efectivamente estimó el gobierno del expresidente Iván Duque dentro del Presupuesto General de la Nación 2023 (pág. 297). Su administración calculó que este sector pasaría de 41,86 a 48,94 billones, un aumento de 16,9 %. 

Las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara, por su parte, aprobaron en el primer debate el presupuesto el 21 de septiembre (1, 2), sumándole el sector de salud y protección 1,3 billones solicitados para fortalecer infraestructuras hospitalarias, los servicios sanitarios, programas de inmunización y de información, tal como consta en la ponencia del primer debate (páginas 23 y 62):

Esto da un total de 50,24 billones para este sector, cifra que coincide con la que expuso el representante Mondragón.

Sin embargo, el gráfico con el que Mondragón compara el presupuesto de 2022 con el solicitado para 2023 por los dos presidentes es evidentemente desproporcionado. Así, 41,87 billones se representan con una barra que tiene menos de la mitad del tamaño de la que corresponde a 50,24 billones, para hacer ver el aumento más grande de lo que es. Esta es una típica estrategia para engañar con gráficos, como lo contamos en un explicador.

Así se debería ver este gráfico con la proporción correcta:

¿El presupuesto más alto de la historia?

En el Portal de Transparencia Económica del MinHacienda encontramos las apropiaciones autorizadas para el sector salud y protección entre 2001 y 2022. Aunque las expresan en pesos corrientes, pudimos convertirlas a constantes mediante la calculadora de inflación del Ministerio de Trabajo, de manera que pudimos ajustar los valores para mantener igual su poder adquisitivo y poder comparar de manera más adecuada en el tiempo, como lo hace también la gráfica publicada por el representante Mondragón, aunque esta se basa solo en gasto social.

Este fue el resultado:

*La caída en el presupuesto entre 2003-2010 obedece al periodo en que se fusionó la cartera de salud con la de trabajo por orden del expresidente Álvaro Uribe, situación que se mantuvo hasta 2011 cuando el sistema de salud comenzó a recuperar el manejo independiente de sus recursos. 

**En esta tabla se consideró únicamente lo que aparecía en la plataforma del MinHacienda dentro de la categoría de Salud y Protección Social, por lo tanto, no se incluyó ningún monto relacionado con el sector de trabajo en el periodo de la fusión.

Cabe precisar que durante la pandemia se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para atender diferentes segmentos, entre ellos salud, pero lo dirigió el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Algunas de estas responsabilidades (como la adquisición de pruebas y vacunas para COVID-19), ahora aparecen como uno de los rubros por los que debe aumentar el presupuesto de salud para 2023, según las proyecciones iniciales del gobierno anterior.

A juicio del profesor Daniel Figueredo De Pérez, doctorando de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, el tema del presupuesto de salud no se debe concentrar en si un año se “recibió más plata que el anterior”, sino en si esta cubre efectivamente las necesidades del sector.

“Se trata de un año en el que están operando una cantidad de factores como la inflación, la crisis de los contenedores, la subida de precios, además, se está hablando de que no hay medicinas. Entonces, surgen preguntas como, ¿hay o no escasez de medicamentos?, ¿hay que pagarle al sistema? No se trata solo de subir el valor, sino de subir el valor para las necesidades que se necesitan solventar”, refutó. 

También apuntó que al comparar distintos años se debe considerar diferentes contextos, ya que no es lo mismo “el sistema de salud cuando se manejaba el Plan Obligatorio de Salud, al sistema de salud que maneja el Plan de Beneficios en Salud”, aparte, que en 2020 y 2021 se atravesó por una pandemia que elevó la inyección de recursos y este año se debe considerar la inflación. 

Otro detalle que resaltó fue que el presupuesto de salud para el próximo año lo calculó en realidad la administración de Duque. Según el ciclo presupuestal, este texto se debe presentar ante el Congreso entre el 20 y 29 de julio (1, 2), aquí el radicado.

“Incluso, su propuesta era mayor a la que está haciendo la ministra”, insistió Figueredo. 

Un análisis compartido por el investigador en sistemas de salud de la Universidad Johns Hopkins (Estados Unidos) Andrés Vecino, quien reiteró que cada año el sector salud recibe más presupuesto, pero que para 2023, pese a que el gobierno de Duque había proyectado que necesitaba 8,1 billones para cubrir el pago de pruebas de COVID-19, vacunas contra el coronavirus, activos de emergencia, programas de promoción y prevención, y sobre todo, aseguramiento, la titular de la cartera de la salud “pidió menos” y lo redujo a 3,8 billones de pesos.

Este recorte significa pasar de 4 a 2,12 billones de pesos para cubrir la Unidad de Pago por Capitación (UPC) (el dinero que anualmente el Estado le paga a las EPS por cada afiliado para garantizar su atención).

Según detalló la ministra Corcho, durante una rueda de prensa el 21 de septiembre, evaluaron dos escenarios, uno planteado por la administración de Duque, en el que la UPC se incrementaba 14,97% para 2023 y otro, apoyado por ella, en que aumentaba 12%, ubicándose por encima de la inflación esperada (entre 9 y 10 puntos). 

“La UPC se calcula con un autorreporte de un intermediario sin verificación. Eso ha sido muy irregular y espero que tengan conciencia de lo que ha pasado en las últimas tres décadas (...) Eso infla el presupuesto de manera exagerada”, argumentó la funcionaria.

Polémica por una “desfinanciación” de la salud

Este último punto ha agitado el debate público en torno a si hay o no una desfinanciación del sector, principalmente a las EPS. “Reducir el flujo de recursos en el sistema agravaría los problemas de cartera y afectaría a los prestadores, al personal médico y al usuario, este último la mayor preocupación que tenemos”, advirtió la presidenta de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi), Paula Acosta.

Según Acosta, el ajuste de la UPC debe considerar el rezago del 2022, la expectativa de inflación, la devaluación que determina el costo de medicamentos e insumos y la expectativa de aumento del salario mínimo. “Cualquier incremento (de precios) por encima del 12% desfinanciará el sector salud en tanto este es intensivo en talento humano”, subrayó. 

La Cámara de Aseguramiento en Salud de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) también se pronunció, exhortando al ministerio a reconsiderar el cálculo de la UPC e incluir variables como la tasa de cambio y el impacto que ha tenido la pandemia. 

En consonancia, el capítulo Colombiano de la Sociedad Internacional de Economía de la Salud e Investigación de Resultados mostró su preocupación por “los ajustes de financiamiento que involucran menos recursos de los previstos en un sistema que ya de por sí tiene importantes afugias financieras”. 

Mario Hernández, profesor de Salud Pública de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en Economía, afirmó que detrás de las críticas al presupuesto está el debate sobre la permanencia o no de las EPS, las cuales “se han convertido en grandes consorcios financieros”. “Si se mira el anexo del proyecto de presupuesto presentado por el Ministerio de Hacienda (página 56), el incremento del presupuesto de aseguramiento de 2022 a 2023 es de 21,58%. En conclusión, no es cierto que se esté disminuyendo”, defendió.

Mientras el debate avanza, tanto las EPS, como gremios y académicos solicitan al Ministerio de Salud mayor precisión sobre la distribución de los recursos en 2023.

En resumen, tras la revisión de los diferentes datos disponibles y la consulta de expertos calificamos la afirmación de que el presupuesto de salud es el más alto de la historia como cuestionable, por varias razones: 1) el representante Mondragón en sus montos anuales presentó cifras que correspondían a gasto social y no presupuesto, 2) usó un gráfico engañoso para representar el aumento, 3) por los cuestionamientos sobre el alcance de estos recursos, pues el congresista desvía la atención de la crítica hacia la posible insuficiencia del aumento en el rubro para atención por UPC con datos generales del sector que incluyen otros aspectos.