La congresista Katherine Miranda, representante a la Cámara por Bogotá del partido Alianza Verde, escribió un trino el 4 de marzo en el que se quejó de las críticas por supuestos votos en contra de la ley que estableció que la vacunación en Colombia debe ser gratuita en caso de cualquier pandemia, incluyendo la actual, y afirmó que, por el contrario, “votamos sí a la vacuna contra el COVID gratuita y para todos”.

Al ser consultada por Colombiacheck sobre a quiénes se refería con la primera persona del singular, respondió que “la oposición en Cámara votó a favor del proyecto de ley de inmunización”. Argumentó que la votación por “el título y pregunta” (o sea la decisión final para aprobar la iniciativa completa) fue de 128 por el sí contra uno por el no.

No obstante, la decisión de los partidos de oposición en la Cámara de Representantes fue menos unánime al analizar con más detalle esa y las demás votaciones en las que se consideró ese artículo, fuera por separado o en bloque con otros. Por tanto, la afirmación es cuestionable, sin contar que los senadores de los mismos partidos fueron radicales en sus votos contra la iniciativa.

Los partidos antigobierno suman 21 representantes:

• 10 de Alianza Verde (uno por la coalición Alternativa Santandereana).
• 4 de Comunes (en ese entonces, partido FARC).
• 4 del MAIS (dos en la coalición Decentes).
• 2 del Polo Democrático.
• 1 de la coalición Colombia Humana.

En plenaria, los dos de la lista Decentes votaron contra la redacción actual del artículo y se abstuvieron, junto con los dos del Polo, en la aprobación final de la iniciativa que menciona Miranda. Además, ante la decisión definitiva sobre el informe de conciliación del proyecto, casi un tercio de la oposición puso los seis votos en contra a pesar de que la mayoría estaba a favor.

A continuación está la historia completa del trámite legislativo y las razones de la división.

Los orígenes

La norma definitiva surgió de una propuesta de Ricardo Ferro, representante a la Cámara del Centro Democrático por el Tolima. Originalmente, la iniciativa buscaba crear un incentivo tributario llamado “vacunas por impuestos”.

Los senadores Iván Cepeda (Polo Democráctico) y Antonio Sanguino (Alianza Verde) y las representantes María José Pizarro (Decentes por Bogotá) y Ángela María Robledo (en ese entonces de Colombia Humana) habían presentado otro proyecto para que las vacunas fueran gratis. Sin embargo, esa no fue la iniciativa que prosperó en el Legislativo.

El texto de Ferro se hizo mucho más cercano al actual a partir de la ponencia que llegó a las comisiones terceras conjuntas, elaborada entre su partido y el Liberal con aval y mensaje de urgencia del Gobierno. Allí se incluyó por primera vez el artículo sobre la gratuidad al que se refiere este chequeo.

Comisiones conjuntas

El único intento para limitar la gratuidad que alcanzó a debatirse y estuvo por un tiempo en el proyecto surgió en las comisiones terceras, que lo debatieron juntas el 31 de octubre. El senador conservador Efraín Cepeda planteó la posibilidad de que se permitiera el cobro de la vacuna a las personas habitantes de viviendas en estratos altos (5 y 6).

Para acelerar el trámite, Cepeda acordó dejar su idea plasmada en una constancia y esperó a que el punto fuera tocado en los debates posteriores. El compromiso a cambio era que el parágrafo propuesto fuera incorporado en las ponencias para las plenarias de Senado y Cámara, como en efecto ocurrió.

En esa sesión inicial, la votación a favor del proyecto fue unánime. Entre los congresistas que dieron su aprobación al articulado completo en bloque estuvo toda la oposición: Miranda y los también representantes de la capital David Racero (Decentes) y Carlos Carreño (Comunes), junto a los senadores Gustavo Bolívar (Decentes) e Iván Marulanda (Alianza Verde).

Algunos de ellos manifestaron salvedades y lo aprobaron bajo compromisos para futuras discusiones en plenaria sobre los beneficios tributarios contenidos en otros apartes de la iniciativa, como lo hizo Cepeda en el caso del cobro a estratos altos. Ninguno de los opositores al gobierno le puso peros al artículo sobre gratuidad en ese momento.

Las votaciones en la plenaria de Cámara sacaron a Decentes de la unanimidad, incluso en ese punto.

Plenaria de la Cámara

La propuesta de cobrarle la vacuna a la clase alta no tuvo acogida. Ante la cantidad de proposiciones para eliminar ese parágrafo que había sido incluido en la ponencia, el 24 de noviembre se puso a consideración de la plenaria de la Cámara que ese aparte fuera retirado del artículo sobre la gratuidad y que fuera reemplazado por uno nuevo, en el que se establecería la facultad del Ministerio de Salud para organizar la priorización.

El acta de la sesión registra la aprobación mayoritaria de esa decisión, con solo cinco votos en contra. Decentes puso dos de ellos, los de sus dos únicos representantes. Fue el único sector de la oposición que buscó hundirla a pesar de que el propio David Racero intervino en el debate para decir que se oponía a la redacción del artículo como venía en la ponencia y, en particular, al cobro de la vacuna para cualquier persona.

Más tarde, sucedió la votación mencionada por Miranda, sobre la aprobación general del proyecto. Ella votó por el sí, igual que la mayoría de los representantes de oposición.

El único voto negativo fue de Nubia Hurtado Sánchez, representante por el Valle del Cauca del gobiernista Partido de la U. Sin embargo, los dos representantes del Polo Democrático y los dos de la lista Decentes se abstuvieron a pesar de haber estado presentes en la sesión.

Tras la aprobación por ambas cámaras, el proyecto tuvo que ir a conciliación por una diferencia entre ellas en otro artículo. En esta última instancia, la votación de varios representantes cambió a pesar de que la versión que recibieron fue exactamente la misma que la anterior, pues la comisión delegada para unificar los textos optó por proponer la redacción de Cámara como la definitiva.

Conciliación en Cámara

La división de la oposición en torno al informe de conciliación del proyecto quedó registrada en el acta de plenaria de la Cámara de Representantes del 3 de diciembre. Los seis votos por el no fueron de los partidos antigobierno.

Mientras tanto, la mayoría de representantes de esa bancada hizo parte del grupo de 133 que apoyó la nueva ley. Entre ellos estuvieron Miranda y Pizarro.

Esta votación es definitiva para todos los proyectos que la requieren. Su objetivo es unificar los textos aprobados en cada cámara y, de acuerdo con la Constitución, su hundimiento en cualquiera de las dos tiene como consecuencia la negación de la iniciativa.

Hay que aclarar que los argumentos contra la conciliación no estaban enfocados en la gratuidad sino en otros puntos, especialmente en la responsabilidad de las farmacéuticas frente a posibles efectos secundarios. Así lo expresó, por ejemplo, Juanita Goebertus (Verde por Bogotá), una de las que aprobó el proyecto a la primera pero negó la conciliación a pesar de que era idéntica:

La conciliación de la ley de la vacuna #COVID19 insiste en reducir el umbral de responsabilidad de las farmacéuticas por ley y de manera general.

Debilita la posición de negociación de Colombia frente a cada vacuna.

Voté no.#VacunaSíPeroNoAsí👇🏽 pic.twitter.com/QYBlQ4VpnQ

— Juanita Goebertus (@JuanitaGoe) December 3, 2020

Las críticas de estos congresistas estaban relacionadas con que el proyecto estableció que esas empresas “sólo serán responsables por acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, o por el incumplimiento de sus obligaciones de buenas prácticas de manufactura o de cualquier otra obligación que le haya sido impuesta en el proceso de aprobación”.

Les pareció insuficiente la inclusión de un parágrafo que aclaró que la adquisición de pólizas por parte de la Nación para cubrir posibles condenas por esa causa “no exime” a los laboratorios de responder. Justamente esa adición, que salió de la Cámara, había sido la única diferencia a subsanar con el Senado, que no la tenía en su versión.

A pesar de que este era el punto de debate, la votación fue sobre el informe completo y no se planteó la posibilidad de hacerlo artículo por artículo. Por tanto, al oponerse al texto en su totalidad, los seis representantes que le dieron un no también estaban votando en contra de la disposición sobre la gratuidad universal.

Sumando esto a lo que pasó en segundo debate con Decentes, el apoyo de la oposición en Cámara a ese punto resulta menos unánime que el expresado por Miranda en su trino. Por tanto, su afirmación es cuestionable. Además, los senadores antigobierno fueron incluso más drásticos contra la iniciativa, incluyendo el artículo en cuestión.

Lo que pasó en Senado

El debate del Senado en pleno se dividió entre las sesiones del 25 de noviembre y el 1 de diciembre. En la primera, se votó la misma proposición sustitutiva que se había aprobado en Cámara el día anterior sobre el parágrafo que limitaba la gratuidad y luego se puso a consideración de nuevo el texto definitivo del artículo con la priorización en manos del Ministerio de Salud.

Este fue sometido a una nueva votación en la segunda sesión, pero en bloque con el de la vigencia de la ley. Ese día también se decidió sobre la aprobación final (título y pregunta) de la iniciativa para pasarla a conciliación.

En estas cuatro votaciones, la mayoría de los 23 senadores de oposición negó su apoyo o no participó. Luego vino la votación de la conciliación el 3 de diciembre, el mismo día que la Cámara; también se hizo en bloque de todo el articulado y la gran mayoría de la oposición estuvo de nuevo en contra.

Muchos de los senadores que votaron en contra manifestaron, al momento de hacerlo, su desacuerdo con los beneficios para las farmacéuticas. “Es un proyecto que tiene cláusulas que son positivas. Tiene otra que es horrible, que son garantías a las transnacionales de los medicamentos, que es contraria al interés nacional y de altísimo riesgo para Colombia”, afirmó Jorge Robledo en el debate de conciliación.

Sin embargo, algunos de esos pronunciamientos fueron hechos al momento de votar el artículo sobre gratuidad por separado o con el artículo de la vigencia, que no se referían a ese tema.

Entonces, además de que la frase de Katherine Miranda resulta cuestionable al referirse en general a la oposición en Cámara por las decisiones contradictorias de algunos de sus colegas, las votaciones de los mismos partidos en Senado fueron en contra del proyecto. Ni siquiera el artículo sobre la gratuidad fue la excepción, pues muy pocos lo apoyaron.

Al votar contra la conciliación, la senadora verde Angélica Lozano incluso dijo que la vacunación gratuita ya estaba garantizada. Sin embargo, esto no estaba tan claro.

¿Ya eran gratis?

La idea de que no era necesaria una ley para establecer que la vacuna fuera gratuita, defendida por congresistas como Lozano y Goebertus, salió de opiniones académicas. En particular, del Centro de Pensamiento en Medicamentos, Información y Poder de la Universidad Nacional. Pero otros expertos difieren de ellas.

La abogada Carolina Gómez Muñoz, una de las fundadoras de ese espacio universitario y asesora de la Secretaría de Salud de Bogotá, le dijo a Colombiacheck que “el hecho de que una vacuna sea gratis no es porque lo dijo Ricardo Ferro sino porque es parte del derecho a la salud y la Corte Constitucional dijo que el derecho a la salud es fundamental y que incluye casi todas las tecnologías que están aprobadas en el mercado”. El mismo argumento está plasmado en un artículo que ella escribió para el portal Razón Pública en diciembre.

La principal sentencia en la que se basa su afirmación es la T-760 de 2008. Sin embargo, la providencia no solo reconoce que el derecho a la salud es fundamental, también dice que “tiene límites razonables y justificados constitucionalmente”.

Uno de los ejemplos que puso el mismo tribunal sobre los casos en los que el Estado no necesariamente tiene que cubrir los costos totales es, justamente, el de una tutela negada en 2004 a un padre que pedía la cobertura de una vacuna contra el neumococo para su bebé. A pesar de que la Corte tuvo en cuenta que era un derecho fundamental de la infancia, no la concedió porque encontró que la familia sí tenía capacidad de pago.

La directora del centro académico, Claudia Vaca González, también escribió en Twitter que “las vacunas COVID, sin esta ley, también serían gratis” y las comparó con las del Plan Ampliado de Inmunización que sí lo son. De hecho, la inclusión de estas dosis en ese programa se debatió en el Congreso, pero se descartó por tratarse de una autorización de emergencia.

Esta ley en realidad descarga de responsabilidad a las farmacéuticas y traslada el riesgo a los ciudadanos mediante la desvinculación del @invimacolombia del análisis de eventos adversos por demandas particulares y lo traslada al @IETSColombia

— claudia vaca (@claudiavaca5) December 1, 2020

El gobierno, por su parte, defendió el proyecto porque en ocasiones anteriores se han usado leyes para declarar la gratuidad de diferentes vacunas. El ministro de Salud, Fernando Ruiz, le respondió a Vaca con dos ejemplos: la ley sobre vacunación gratuita para la primera infancia y la que trata sobre la vacuna contra el virus del papiloma humano.

Apreciada @claudiavaca5 no necesariamente, la Ley 1373 de 2010 determina la gratuidad para niños de 0 a 5 años. De hecho, para la vacuna contra VPH fue necesario expedir la Ley 1626 de 2013. Tu interesante afirmación me obligó a profundizar el tema. Un abrazo. @MinSaludCol https://t.co/fekJ4SY258

— Fernando Ruiz (@Fruizgomez) December 2, 2020

Gómez insiste en que “el hecho de que haya leyes anteriores que hayan hecho la vacunación gratuita no quiere decir que se requiera siempre una ley”. Además, asegura que en las normas mencionadas por el funcionario son “viejitas” y que en ese entonces “no era claro que en Colombia el derecho a la salud fuese fundamental”.

Pese a que este último argumento contradice su propia evidencia, ya que ambas leyes son posteriores a la sentencia de 2008 que ella misma cita, tiene de cierto que la Ley Estatutaria de Salud, en la que se define la salud como derecho fundamental más allá de la jurisprudencia al respecto, data de 2015 y, por tanto, sí salió después que las mencionadas por Ruiz. Además, la de primera infancia fue declarada inconstitucional por vicios de trámite legislativo.

No obstante, el debate continúa. “Si las vacunas son gratis porque la ley estatutaria declaró un derecho fundamental a la salud, ¿por qué seguimos pagando copago?”, cuestiona el abogado internacionalista experto en salud Daniel Figueredo de Pérez. Para él, esas tarifas que se les cobran a los pacientes por servicios incluídos en el Plan Obligatorio de Salud son la demostración de que, en el sistema colombiano, no es lo mismo derecho a gratuidad.

La química farmacéutica y politóloga Hannah Escobar concuerda con eso. “Hay quienes consideran que estos servicios [la vacunación] deben estar sujetos a cuotas moderadoras o copagos. En mi entender, era necesario aclarar”, afirma. Aunque también advierte que “tampoco es que sea un logro del Centro Democrático”.

Así que no se puede descartar que las vacunas también hubieran podido ser gratis sin la ley. Lo que hizo su aprobación, no obstante, fue asegurarse de que fuera así, para evitar la prolongación del debate jurídico al respecto.