El 26 de mayo de 2013 el gobierno y las Farc anunciaron el primer acuerdo parcial al que llegaron, en el marco de los diálogos que adelantan en La Habana, en el que abordaron el primer punto de la agenda: el de una reforma rural integral. De lo acordado, lo que más llamó la atención fue la creación de un Fondo de Tierras que le asignará predios a los campesinos que no tienen donde trabajar; pero el documento incluye también un compromiso muy importante para el gobierno: “titular progresivamente la totalidad de los predios que ocupan o poseen los campesinos en Colombia”.

El problema es que ni siquiera hay claridad sobre la dimensión de la informalidad de la tierra en Colombia. El propio Ministerio de Agricultura, que lidera el actual Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Rural Privada, reconoce que “no existe en el país una estadística oficial que permita establecer la magnitud de este fenómeno”.

El tamaño del problema

Las estimaciones que existen no son alentadoras, ni recientes. Un informe del Instituto Agustín Codazzi en 2005, calculó que el 28% de los 12 millones de predios inscritos en el catastro -tanto rurales, como urbanos- estaban ocupados sin que existiera un título de propiedad.

Pero si se hace un acercamiento para ver sólo el caso de los terrenos rurales, la situación es más preocupante. En 2010, el entonces ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo, lanzó el libro “Política Integral de Tierras: un viraje trascendental en la restitución y formalización de la propiedad agraria”, con los lineamientos que se convirtieron en el eje de su propuesta de reforma agraria. Según las cuentas de Restrepo, ese año el 40% de los predios rurales, aproximadamente 1,2 millones de los 3 millones de predios rurales que, según cifras del ministro Restrepo, existían en ese momento en Colombia, se encontraba en la informalidad.

La Oficina del Alto Comisionado para la Paz, que maneja los detalles de lo acordado en la mesa de conversaciones, indica que “el gobierno carece de información oportuna, confiable y suficiente [al respecto]. Los cálculos que se han hecho sugieren que la informalidad oscila entre el 20% y el 45% de los predios rurales, [pero] este es un rango muy grande”.

Para el Programa de Formalización de Propiedad Rural de Minagricultura, la cifra es un poco más alta. Según este proyecto, aproximadamente el 55% de los 3.691.205 predios rurales inscritos en el Catastro Nacional no tiene títulos registrados.

De esas propiedades en el campo, el Programa de Formalización se encarga de las que pertenecen a particulares y el Incoder, de las que son del Estado (tierras baldías). En este último caso, el grado de informalidad es alarmante; pues según dicha entidad, sólo el 12% de los predios rurales que ha asignado desde 2009 tiene las matrículas correspondientes. Es decir, el 88% de los beneficiarios de terrenos baldíos ha recibido su tierra pero no ha hecho la legalización en las oficinas de registro de instrumentos públicos.

Esto es problemático para el desarrollo y estabilidad rural, pues cuando un campesino no cuenta con los títulos de propiedad de la tierra que posee u ocupa, queda por fuera de múltiples programas sociales del Estado, del acceso a créditos agropecuarios, de los sistemas de tecnificación y, en general, de los recursos asignados para el campo. Además, la informalidad hace que la planeación agraria del país y el mercado de tierras no se puedan basar en datos reales de propiedad, amén de los problemas que surgen por disputas entre dueños legales e invasores.

Facilitar los procesos de formalización ayudaría, además, a combatir la concentración de la tierra. Según el último censo agropecuario, que el Dane dio a conocer el año pasado, luego de 45 años sin que se diagnosticara el sector, indica que el 76% del área rural del país está concentrada en una mínima cantidad de productores agrícolas (sólo el 0,4%), con predios superiores a 500 hectáreas; mientras que un pequeño 2% del área rural está fraccionado en múltiples unidades productoras de menos de 5 hectáreas.

Los retos

1. Un Catastro Nacional inconsistente

Pero el vacío que buscan llenar el gobierno y las Farc con este acuerdo tiene una raíz más profunda: la falta de un inventario completo de tierras. Según el Atlas de Tierra Rural que elaboraron en 2012 el IGAC y la Universidad de los Andes, a esa fecha la mitad de los predios rurales estaba desactualizada en el Catastro Nacional.

Por eso, la abogada y consultora independiente Yamile Salinas celebró, en conversación con Colombiacheck, el hecho de que el primer acuerdo de La Habana tenga como gran apuesta la elaboración de un catastro multipropósito que permita saber cuáles tierras son privadas, cuáles públicas y en qué situación están.

Salinas recomienda, además, que en ese rastreo se haga un cruce de terrenos baldíos con territorios de propiedad colectiva ancestral, resguardos indígenas, zonas de reserva forestal, etc.; pues en procesos previos de formalización o de adjudicaciones de baldíos, la ausencia de un catastro completo y actualizado ha llevado a que se deban revocar muchos títulos porque se traslapan terrenos que no deben ser entregados.

Para tener una idea de las dimensiones de esta primera labor, que es absolutamente necesaria si se quiere hacer realidad tanto el tema de formalización, como el Fondo de Tierras, basta ver el caso de los baldíos. En 2014, la Corte Constitucional le ordenó al Incoder adoptar un plan para clasificar todos los bienes baldíos de la nación y según Anamaría Escobar, gerente de esa entidad, el plan ya fue diseñado y están en manos de la Contraloría, la Procuraduría, la Corte y la Presidencia para su revisión.

Una vez tenga la aprobación de las entidades de control, el siguiente paso será empezar a ejecutarlo para, finalmente, saber cuáles son los predios baldíos que podrán ser adjudicados a víctimas, campesinos o ser destinados a la creación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social - Zidres. Si ese es el proceso para inventariar sólo los predios baldíos, ¿cuánto tardará actualizar la totalidad del Catastro Nacional para poder empezar a implementar los acuerdos del punto agrario?

2. Un proceso que hasta ahora no ha sido efectivo

El mencionado informe de 2005 del Igac explica por qué es tan difícil lograr una claridad total sobre los títulos de bienes inmuebles: no hay una descripción legal única de cada propiedad. Por un lado, en las notarías –donde se hace el registro– se identifican los predios según sus linderos históricos; pero en el IGAC –encargado del Catastro– se identifican por sus linderos físicos. Esta dualidad lleva a casos en los que varios lotes tienen diferentes números prediales asignados en una visita catastral, pero están registrados ante la Oficina de Registro Público con una misma matrícula, o viceversa.

Al respecto, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz aclara que el método que va a utilizar la recién creada Agencia Nacional de Tierras –ANT– será el de barrido predial, que permite la simultaneidad. Es decir, un equipo de expertos va a visitar todos los predios del país para levantar información física, económica y jurídica de cada predio y, al mismo tiempo, irá formalizando los títulos y resolviendo los conflictos que haya. De este modo, esperan reducir tiempos, costos, trámites e informaciones ambiguas.

“Con actas de colindancia podrían resolverse muchos casos que hoy tienen que tramitarse en procesos administrativos y judiciales muy engorrosos. El acuerdo propone emplear mecanismos alternativos de solución de conflictos para resolver la mayor cantidad de casos posibles localmente y llevar a instancias administrativas y judiciales los casos difíciles o que tengan oposición”, explicaron a Colombiacheck asesores del Alto Comisionado en temas del agro.

Según contó El Espectador, el director de la ANT, Miguel Samper Strouss, anunció la estrategia como una gran novedad que se empezará a aplicar con doce pruebas piloto a partir de agosto de 2016. Sin embargo, ese mismo método de barrido predial es el que ha venido usando desde 2012 el Programa de Formalización de Propiedad Rural del Ministerio de Agricultura, en el que los resultados en cuanto a títulos de propiedad son muy escasos. Las únicas diferencias son la prioridad que, según Samper Strouss, se le dará a las mujeres solicitantes y parejas del mismo sexo, además de un acuerdo con la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) para favorecer a las familias que sustituyan cultivos ilícitos. Pero en esencia, la metodología es la misma.

El problema es que, según datos del Ministerio con corte a marzo de 2016, que Colombiacheck depuró y analizó, su programa ha recibido más de 54 mil solicitudes de legalización de tierras, pero sólo ha entregado 2.618 títulos en Antioquia, Boyacá, Caldas, Cauca, Cundinamarca, Huila, Nariño, Risaralda y Valle del Cauca, lo que representa el 4,8% de efectividad

De los 88 municipios que han sido declarados Zona de Formalización Masiva (ZFM), 65 han tenido visitas de campo por parte de los expertos del Ministerio, pero sólo en 28 se han logrado casos efectivos de titulación de predios, sea por el registro de escrituras públicas o a través de procesos judiciales que resuelven jueces locales. Además, existen cinco municipios en los que no se han hecho gestiones aún. Estas son las cifras del programa:

El proceso de formalización masiva por barrido predial comprende doce pasos, que incluyen alianzas con las autoridades de los municipios seleccionados. Después, se instala una oficina local que suele durar 18 meses operando en cada municipio. En jornadas comunitarias, los habitantes hacen las solicitudes de las tierras que necesitan legalizar, luego los expertos se dedican a analizar cada caso, hacen visitas y elaboran informes técnicos y jurídicos. Esos documentos son los que se llevan ante jueces o entidades administrativas para que resuelvan cada situación. El grupo de formalización debe acompañar a los ciudadanos hasta el momento en que finalmente logran registrar sus predios ante notarías u oficinas de instrumentos públicos.

Las dificultades que se presentan en todo el proceso y que suelen alargarlo tienen que ver, según Ana Mónica Vargas, quien hasta marzo dirigió el programa en el Ministerio de Agricultura, con aspectos de toda índole. Financieras, pues considera que los recursos destinados a esa labor son escasos; sociales, porque en ocasiones se hace difícil convencer a los campesinos de la importancia de legalizar la propiedad de terrenos que han tenido invadidos por 30 o hasta 40 años; externas, como el paro de la rama judicial o la desactualización del catastro; y judiciales, pues en muchos casos se presentan demandas porque los predios a formalizar se cruzan con zonas de reserva, de alto riesgo o con otras vocaciones para la tierra definidas en los Planes de Ordenamiento Territorial del municipio.

3. Los fantasmas: Corrupción y desconfianza institucional

Son varias las razones por las que muchos campesino hoy en día no tienen legalizada la propiedad sobre la tierra que ocupan. Algunos llevan años trabajando tierras que son de la nación o que heredaron de sus padres, pero no han tramitado documentos formales en ninguno de los dos casos.

Otros tienen papeles –como una escritura pública, una sentencia de un juez o una adjudicación del Incora o el Incoder– pero no los han registrado en una notaría u oficina de registro; y otros se encuentran inmersos en la llamada “falsa tradición”, es decir, les vendieron o transfirieron tierras que en realidad no pertenecían al vendedor por no tener títulos en regla o porque eran terrenos ajenos.

Por la diversidad de situaciones que se presentan, varias entidades deben intervenir en un proceso masivo de formalización de tierras: el Incoder (baldíos), la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas (casos de víctimas), la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –Igac– (catastro), el Ministerio de Agricultura y las autoridades territoriales.

A esto se suma la nueva ANT, que tendrá un consejo directivo conformado por los ministros de Agricultura, Interior, Justicia y Ambiente, un delegado de Presidencia, el director de Planeación Nacional, el director del Igac, un delegado de las comunidades indígenas, uno de las comunidades negras, uno de las campesinas y otro de los gremios agropecuarios, según contó El Espectador.

Esa articulación necesaria entre múltiples entidades, que históricamente ha demostrado ser uno de los causantes de la informalidad, el difícil acceso y los conflictos por la posesión de la tierra, es un reto clave que deberá asumir la ANT.

Precisamente, la debilidad institucional ha permitido que en el pasado la corrupción le arrebate a los campesinos el derecho que tienen a gozar de tierras aptas para el ganado o la agricultura, y lo ha depositado en manos de políticos, empresarios, grupos armados o personas que no cumplen con los requisitos para acceder gratuitamente a la tierra.

Así sucedió durante años con la asignación de baldíos. Una investigación de la revista Semana reveló, en 2012, que una tercera parte de los 2,5 millones de hectáreas de tierras públicas asignadas por el Estado en una década, fue adjudicada de manera irregular a personas adineradas, empresarios, políticos o profesionales, y no a campesinos sin otro medio de subsistencia, como indica la ley. “Las irregularidades no se habrían presentado sin la complicidad de empleados de las oficinas de Registro y del Incoder”, indica el informe.

Esa misma complicidad de funcionarios estatales denunció la Superintendencia de Notariado y Registro en 2013, al estudiar los archivos de 20 años de asignación de baldíos. La entidad encontró 65 mecanismos de trampas jurídicas, acoso, falsedad y suplantación con las que un millón de baldíos han sido robados.

“¿Qué confianza podemos tener?”, pregunta Jorge Orlando Rondón, director de la Unidad Nacional Agropecuaria, Pesquera y Minera –UNA–, quien recuerda, además, los múltiples incumplimientos que ha denunciado su sector, luego de que los gobiernos olviden las promesas que hacen tras un paro agrario.

Rondón se pregunta cómo el gobierno podrá evitar nuevos desfalcos y cómo costeará un propósito tan ambicioso como el formalizar la totalidad de la tierra rural, teniendo en cuenta que el Ministerio de Agricultura está sufriendo reducciones de presupuesto como muchas otras entidades del Ejecutivo por cuenta del déficit financiero que afronta el país.

De esa misma confianza habla Salinas cuando recuerda que en la antigua Dirección Nacional de Estupefacientes y en la Sociedad de Activos Especiales, ambas encargadas de manejar bienes incautados al narcotráfico, el desorden y la pérdida de información han dificultado el esclarecimiento de la verdad en investigaciones judiciales y han causado millonarias pérdidas de dinero público. Por eso solicita a la Procuraduría embargar a entidades como el Incoder antes de cerrarlas, para evitar la pérdida de expedientes valiosos.

La gran pregunta es, entonces, ¿cómo podrá la ANT hacer que se vuelva eficaz un proceso de formalización de tierras rurales que ya el Ministerio de Agricultura ha probado durante cuatro años sin mayores resultados, cómo enfrentará los riesgos de corrupción y cómo logrará articular las múltiples entidades involucradas para que Colombia tenga, por fin, un inventario de tierras completo y actualizado, que permita dar verdadero acceso y desarrollo del campo a quienes lo necesitan?