En la tercera semana de enero, personalidades como el senador de Alianza Verde Jonathan Pulido, conocido como Jota Pe Hernández, y la periodista Claudia Morales denunciaron lo evidente: pese a la orden del Gobierno nacional de congelar el precio de los peajes en el país, este incrementó en varios de ellos. Así mismo lo denunciaron numerosas cuentas de Facebook (1, 2, 3, 4) e Instagram (1, 2).

También en redes circulan publicaciones en las que se asegura que, para el 1 de enero, los precios en los peajes aumentaron 20%; o que durante la campaña presidencial Gustavo Petro prometió “eliminar los peajes”. Aunque hemos verificado datos inexactos similares, decidimos abordar a continuación información específica sobre los peajes, su normatividad, el alcance de las decisiones de Gobierno y las implicaciones a futuro.

El decreto de la discordia

A menos de dos meses de posesionado el gobierno de Gustavo Petro, Guillermo Reyes, su ministro de Transporte, ya se refería a la revisión de los precios de los peajes y a la posibilidad de cobrar impuestos de valorización por carreteras. En la última semana del 2022, Reyes aseguró que los peajes administrados por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el Instituto Nacional de Vías (Invías) no aumentarían sus precios pues, de suceder, incrementarían la inflación, que al finalizar el año se ubicó en 13,12%. Sin embargo, pese a tener relación, analistas aseguran que el impacto de congelar los peajes en la inflación sería muy bajo.

A finales de noviembre, en el marco del Congreso Nacional de Infraestructura, María Lorena Gutiérrez, presidenta de Corficolombiana, había explicado que “los peajes son una forma de pagar la financiación” de las carreteras y que, ante cualquier medida frente a su precio, “se deben respetar las reglas del juego de los contratos y es fundamental”.

El aumento que el Gobierno buscaba evitar es el que se realiza cada año con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), con el cual se calcula la magnitud de la inflación. Obviando ese ajuste, según el Ministro, hasta el 16 de enero se mantendrían los precios de 2022 en los peajes nacionales. Sin embargo, el pasado 13 de enero aseguró que en algunos puntos se había realizado ya un ajuste automático en el primer día del mes, por lo cual se obligaría a estas concesiones a regresar a los precios de 2022 a partir del día 16. Sin embargo, llegado ese día, más peajes se sumaron al aumento.

Le preguntamos al ingeniero civil y docente de la Universidad Nacional Pedro Luis Jiménez por qué se aumentaron las tarifas cuando, desde finales de diciembre, el Gobierno había anunciado que se congelarían los precios. Esto nos contestó: 

“Las concesiones se basan en un negocio [...] que establece flujos de dinero que son responsabilidad del concesionario a partir de unos contratos donde se fija, claramente, cuáles son los momentos en los cuales se debe hacer el incremento. Una orden del Presidente, si no se establecía bajo un marco regulatorio normativo, no podía ser óbice para hacer incumplimiento de lo que decían los contratos. Si el 16 de enero no se tenía una resolución clara del Ministerio, los concesionarios no podían dejar de subir sus peajes, porque estarían ellos mismos incumpliendo el contrato. Es decir, si yo no subo los peajes, la ANI después me va a decir a mí ‘oiga, ¿usted por qué no los subió?’”.

Finalmente, en la tarde del 16 de enero se conoció el Decreto 0050 de 2023, firmado el día anterior, donde se establece no incrementar las tarifas cobradas en peajes administrados por Invías y concesiones de la ANI. Una medida sin precedentes, como explicamos en “Congelamiento de tarifas de peajes y descuento del 50% en el SOAT sí son medidas inéditas como afirmó Bolívar”. Así se refirió el Presidente de la República a la decisión a través de su cuenta de Twitter:

Con el congelamiento del precio del Diesel y el de los peajes prácticamente no habrá incrementos de costos de transporte de carga y alimentos este año.

Esta es una medida antinflacionaria estructural.

— Gustavo Petro (@petrogustavo) January 16, 2023

Para ese momento, sin embargo, ya había reportes de aumentos de precios en todo el país, sumados a los que ya se habían registrado desde principios del año. El mismo Gustavo Petro y figuras como el senador Wilson Arias, del Polo Democrático, aseguraron que el decreto implicaría consecuencias para las concesiones que hubiesen realizado alzas sin autorización.

Las concesiones que eleven tarifas de peaje sin autorización del gobierno serán sancionadas por la superintendencia. https://t.co/eHHUxyTF4m

— Gustavo Petro (@petrogustavo) January 16, 2023

Ha sido firmado y queda en firme el decreto 0050 de 2023 que congela el precio de los peajes. Las concesiones que hoy se la dieron de avispadas y subieron los precios, mañana tendrán que volver a cobrar lo que cobraban en 2022. pic.twitter.com/oosrSGHHKV

— Wilson Arias (@wilsonariasc) January 16, 2023

Sin embargo, la ANI publicó en su página web un listado que excluye del congelamiento de precios a 18 peajes, dado que no entraron en la cobertura del Decreto. Así las cosas, de los 150 peajes que, según Invías, son administrados por entes del orden nacional, 132 verán congelados sus precios este año a raíz del decreto del Gobierno. Las concesiones que conservarán el aumento son Autopistas del Caribe, Armenia, Pereira, Manizales;  Bogotá (Fontibón) - Faca - Los Alpes; Desarrollo Vial del Oriente Medellín y Autopista Conexión Norte.

Los peajes en Colombia: origen y actualidad

Ya hace más de 20 años que se discute este diagnóstico: para las finanzas del Estado colombiano resulta muy difícil construir y mantener en buen estado las vías en el país. Por esta razón, con la Ley 105 de 1993 y la Ley 787 de 2002 se estableció que parte de los costos de construcción y mantenimiento se obtuviesen a través del cobro de peajes. 

Para enero de 2023, en Colombia existen 178 casetas de peaje en el país. La administración de las mismas puede recaer en cinco distintos tipos de entidad: Invías, ANI, departamentos, distritos y municipios.

Fuente: Invías, 18 de enero de 2023

La administración de estos peajes puede estar a cargo de un ente territorial de resorte público (Nación, departamento o ciudad) o puede depender de un ente privado con el que se firma una concesión para un período determinado, a cambio de la construcción y mantenimiento de la vía en cuestión. Así lo explica el profesor Pedro Jiménez:

“En la Red Vial Nacional tenemos las vías nacionales, a cargo del Invías y la ANI. Están las que, en general, no tienen concesión; que dependen del mantenimiento del mismo Invías y del Presupuesto General de la Nación. Están las vías concesionadas, a cargo de la ANI, que son autofinanciadas a través de los peajes. En el mapa departamental, existen vías muy rentables en las que los departamentos jugaron a la misma figura de la Nación: unas dependen de las secretarías de obras departamentales y otras, de institutos que concesionan a privados. Un ejemplo es el Instituto de Concesiones de Cundinamarca (ICU). Luego están las vías terciarias, que son las que menos atención reciben y están a cargo de los municipios o del Invías”. 

En 2018, con 142 peajes en funcionamiento, el ingeniero civil y profesor de la Universidad Nacional Gonzalo Duque Escobar escribió un artículo titulado “Los peajes en Colombia están sobreutilizados”, donde expone que, si bien el mecanismo de concesiones viales e instalación de peajes ha servido para modernizar la red vial nacional, su uso como mecanismo de recaudo casi único es perjudicial, en tanto la carga de la financiación recae excesivamente sobre quienes transitan por las vías. 

Tanto el número de peajes en las rutas nacionales, como los precios a pagar en cada uno, son temas sensibles en la discusión, en tanto su aumento encarece en algún porcentaje las cargas transportadas vía terrestre, así como el costo de la vida de quienes deben cruzar frecuentemente carreteras con casetas de peajes.

Wilson Arias Rojas, doctorado en ingeniería civil con énfasis en seguridad vial y comportamiento humano, le aseguró a Colombiacheck que el precio de los peajes en Colombia sí es excesivo, a raíz de la intención de los entes privados de recuperar en poco tiempo el dinero invertido en la construcción de las carreteras: “Si se está haciendo una licitación internacional, se supone que el concesionario tiene los recursos para construir las vías y el costo de los planes para recuperar la inversión a 30 o 40 años. En Colombia vemos que eso no es así. La inversión la recuperan supremamente rápido”.

El profesor Jiménez, por otra parte, asegura que la transformación de la red vial nacional amerita los costos establecidos actualmente: “Los peajes en el mundo no son ni más costosos ni menos costosos. Los peajes en el mundo buscan devolver una inversión que se hace sobre una vía. La pregunta es: ¿qué vías se tenían antes de poner los peajes? [...] Es indudable que las vías que hoy en día tenemos son muchísimo mejores que las que teníamos antes. [...] Es algo que realmente la gente todavía no ha entendido: entre mejores vías, más se tiene que pagar, porque no hay impuestos sobre vías”.

El crecimiento de la infraestructura vial mencionado por el docente puede evidenciarse en el primer capítulo de “La inversión en infraestructura de transporte y la economía colombiana”, publicado en 2021 por el Banco de la República. Allí se evidencia un aumento considerable  de la inversión en carreteras y en kilómetros construidos de doble calzada.

Kilómetros de doble calzada construidos en Colombia (1994 - 2018)

La decisión a futuro

Como se evidencia en los artículos 2 y 3 del Decreto 0050, la congelación implica que las entidades estatales deberán reconocer el ajuste, de manera que no se trata de que el dinero se condone de alguna manera, sino que se pagará con algún otro mecanismo, como expuso la periodista Paola Herrera en su columna “¿Quién pagará?” y como explica el profesor Jiménez:

“Las vías tienen como fuente principal el Presupuesto General de la Nación (PGN), a diferencia, por ejemplo, de los sistemas de transporte masivo, donde hay impuestos específicos como la sobretasa de la gasolina. Las vías dependen de la asignación que Hacienda dé. En general en casi todas las concesiones hay unas vigencias futuras, pero estas se construyeron con base en que los aportes de la misma vía iban a existir. Entonces la Nación no puede dejar de honrar el compromiso que tiene y, por lo tanto, tendrá que buscar fuentes alternativas”.

El ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, aseguró que 800 mil millones de pesos de adición presupuestal se destinarán a suplir el faltante inmediato causado por la medida. Por su parte, el presidente Gustavo Petro ratificó que el impuesto de valorización será uno de los ingredientes principales para subsanar el congelamiento a mediano plazo.

Hay una gran diferencia social entre que los peajes los paguen los y las que consumirán alimentos, a que los paguen por valorización, asi sea en parte, los grandes propietarios de haciendas a lo largo de la "ruta del sol", p ej. https://t.co/zAf6VY94Tx — Gustavo Petro (@petrogustavo) January 18, 2023

Este nuevo impuesto buscará percibir recursos de los propietarios de predios que se han valorizado al estar ubicados cerca de vías nacionales. Los pilotos de este tributo empezarían este año y, según el Ministerio de Transporte, con él se pretende captar alrededor de 20 billones de pesos.

Esta contribución se ha aplicado ya en diferentes ciudades y proyectos. En Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) reporta un recaudo de 814 mil millones de pesos que, a través del cobro por valorización, financia la construcción, remodelación y/o mantenimiento de andenes, vías, aceras y puentes. 

El cobro de valorización para obras nacionales de infraestructura fue reglamentado durante el Gobierno de Iván Duque, a través del Decreto 1255 de 2021. En él, se estipula que siguiendo el Documento Conpes 3996, emitido el 1 julio de 2020, el Gobierno Nacional podrá estudiar y calificar las obras a construir, de modo que se establezca un impuesto acorde a la proyección del valor que ganarán los predios con estos.

Algunos factores, sin embargo, fueron analizados como desventajas del tributo por valorización en “La valorización como instrumento de gestión urbana en Colombia, 1.991 - 2.015”, estudio del arquitecto William Martínez Cortés. Según señala, la falta de capacidad de pago en los hogares aledaños a las obras, la falta de titulación de predios y los problemas de orden público, son realidades a las que se enfrenta este impuesto. Ya en Bogotá se han realizado protestas frente a aparentes excesos en el cobro.

Así pues, la implementación de este nuevo tributo como subsanación del congelamiento en los precios de los peajes enfrentará sus propias dificultades. Buena muestra es el rechazo generado por los anuncios de imponer, tentativamente, esta medida a vecinos de obras en el canal del Dique y La Mojana sucreña. Sobre los desafíos que supone la valorización por vías, esto concluye el profesor Pedro Jiménez:

“¿Cuánto ha valorizado la gente su predio por estar al lado de una vía nacional que fue concesionada? Puede ser un muy buen dinero. Pero, realmente, ¿cuándo se ve concretada esa valorización? Sólo cuando el predio se vende. Mientras que lo siga teniendo, sigue teniendo el mismo valor por el que lo compró. Entonces el problema que va a tener que resolver el Gobierno es cómo pone en práctica la valorización, y cómo esa valorización se lleva a los contratos que en este momento se tienen”.