Lunes, 10 Mayo 2021

Explicador: ¿Quién manda cuando hay asistencia militar y en qué se diferencia de la conmoción interior?

Por José Felipe Sarmiento

Son dos figuras distintas. Una se está aplicando y la otra, por ahora, no (aunque no está descartada según el gobierno). Ninguna permite remover autoridades locales de sus cargos ni matar civiles.

Ha habido mucha confusión desde que el presidente de Colombia, Iván Duque, ordenó el uso de asistencia militar para recobrar el orden público en algunas ciudades a raíz de las protestas que empezaron el 28 de abril de 2021 contra el gobierno, las cuales se han mantenido por casi dos semanas.

Algunas demostraciones han terminado en disturbios, saqueos y abusos policiales con un número de víctimas, que aún no está claro. Hasta el 8 de mayo, el Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y Temblores ONG contaban 47 asesinatos (39 por violencia policial), 12 casos de violencia sexual, 936 detenciones arbitrarias, 548 desapariciones (cifra de la Defensoría del Pueblo) y 28 lesiones oculares entre al menos 1.876 hechos violentos.

Un policía fue asesinado en Soacha. Intentaron quemar vivos a otros 10 en un CAI de Bogotá. Un recién nacido murió en una ambulancia que fue atacada en Tocancipá, Cundinamarca.

En ese contexto, Duque dijo el 5 de mayo que no descarta una eventual declaratoria de conmoción interior, como se lo ha pedido su partido, el Centro Democrático. Horas después apareció en redes sociales un decreto falso que supuestamente tomaba esa medida, al mismo tiempo que circulaban cadenas que despertaron temores sobre todo entre la población del Valle del Cauca porque contenían rumores sobre decisiones que afectarían principalmente a Cali, la capital departamental.

Un audio viral en WhatsApp, por ejemplo, asegura que la gobernadora del departamento, Clara Luz Roldán, y el alcalde de la ciudad, Jorge Iván Ospina, “han sido relevados del manejo del orden público”. El mensaje afirma que el encargado en adelante sería el general Eduardo Zapateiro, comandante del Ejército.

Este mensaje tomó más fuerza luego de los hechos ocurridos en la noche del lunes 3 de mayo en Siloé, oeste de Cali, donde se denunció una respuesta desmedida por parte de la Fuerza Pública. A las 11:30 p.m., Ospina publicó un trino que generó una serie de comentarios acerca de que él no mandaba ya en la ciudad.

Otras cadenas muestran capturas de pantalla de chats en los que supuestos integrantes de la Fuerza Pública cuentan a sus familiares que les dieron órdenes “de disparar a cualquier persona” o “matar jóvenes”. El contenido de estas conversaciones, sin embargo, es imposible de verificar porque no aportan ninguna evidencia y tampoco pistas (o estas son insuficientes) sobre las personas que intervienen en ellos o a las que se refieren.

Lo que sí puede hacer Colombiacheck en este caso es responder algunas preguntas sobre las implicaciones de la asistencia militar, sus responsables, sus límites y sus diferencias con una eventual conmoción interior. Un adelanto: bajo ninguna de las dos son admisibles los asesinatos de civiles que ya se han registrado incluso en transmisiones en vivo por redes sociales en distintas ciudades.

¿Qué es la asistencia militar?

El Código Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Código de Policía) la define como un “instrumento legal que puede aplicarse cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública”. Este consiste en “disponer, de forma temporal y excepcional de la asistencia de la fuerza militar”.

Andrés Villamizar, exsecretario de Seguridad de Cali, la describió en Twitter como “una terapia de choque para ayudar a la Policía Nacional a retomar control”. También aclaró que debe ser temporal y que el personal militar participante debe estar entrenado para operaciones urbanas, entre otros aspectos.

Otro experto en seguridad ciudadana, el investigador Alberto Sánchez Galeano, señala que “no es una receta que se tenga que hacer de una forma específica”. Destaca, por el contrario, que una de sus características es la flexibilidad en términos de las funciones que se les pueden asignar a los militares dependiendo de las necesidades y los recursos disponibles en cada caso.

La Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana que el gobierno expidió en 2019 enmarca la asistencia militar como una línea de acción ante la protesta social, aunque aclara que está reservada para “una situación excepcional”. Sánchez explica que esto no necesariamente quiere decir que serían las Fuerzas Militares las encargadas de enfrentar posibles disturbios, por ejemplo, sino que podrían asumir la protección de infraestructura (transporte público, unidades de reacción inmediata, entre otras) para apoyar a la Policía, mientras esta controla la situación.

¿Asistencia es militarización?

Para el jurista José Gregorio Hernández, exmagistrado de la Corte Constitucional, “en la práctica, es militarización de las ciudades, como se ha visto en los últimos días”. No obstante, Sánchez Galeano considera esa interpretación equivocada porque “la figura de la militarización no existe”.

El investigador considera que una verdadera militarización “implicaría romper el orden constitucional” porque implicaría que mandos militares tomaran el control de instituciones civiles. A modo de ilustración, plantea que ese sería el caso si los comandantes fueran puestos a ordenar el gasto de los entes territoriales y se les diera acceso a sus recursos, invadiendo las competencias de alcaldías y gobernaciones. “Eso no pasa”, sentencia.

¿Quién manda entonces?

En este punto hay que aclarar dos cosas: quién decide sobre el uso de asistencia y quién la ejecuta.

El Código de Policía establece que las alcaldías y gobernaciones pueden solicitar la asistencia militar. Sin embargo, lo hagan o no, la decisión de enviarla es de la Presidencia de la República, en este caso ocupada por Duque. La Política Marco de Seguridad lo reafirma y agrega que el Ministerio de Defensa debe dar un concepto que dé las bases para sustentar tal determinación.

Esto quiere decir que las administraciones locales que salieron a rechazar la asistencia, en realidad no tenían poder legal para hacerlo, y las que anunciaron que no harían la solicitud, tampoco aclararon que Duque igual podría enviarla. Los casos más sonados fueron los de la alcaldesa de Bogotá, Claudia López Hernández; el de Medellín, Daniel Quintero Calle; el de Villavicencio, Felipe Herman Ortiz, y el de Jamundí (Valle), Andrés Felipe Ramírez.

No obstante, para una adecuada ejecución es necesaria la coordinación entre los diferentes actores. “En el PMU [puesto de mando unificado] se decide la estrategia y la forma en la que se va a ejecutar”, dice Sánchez Galeano. En esa instancia tienen presencia tanto militares como policías, junto con alcaldías o gobernaciones y sus gabinetes, organismos de atención de emergencias, entre otras entidades.

“La Fuerza Pública concierta los términos de la intervención. Nadie decide solo”, enfatiza el investigador. Sobre todo destaca que “nadie puede pasar sobre la autoridad civil”, lo cual está claro en las normas que regulan la figura.

¿Pueden relevar a los gobiernos territoriales?

No. Parte del no pasar sobre la autoridad civil es justamente eso. “Dependen de los alcaldes y tienen que obedecer sus órdenes, rendirles informes y cuentas por lo actuado. Ellos son las autoridades de policía y esta les debe obediencia; también los militares que la asisten. No los pueden desplazar ni sustituir. Eso sería inconstitucional”, asevera el exmagistrado Hernández Galindo.

El abogado Mario Cajas Sarria, jefe del Departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad Icesi, pone algunos matices en el sentido de que el comandante del Ejército está por encima en jerarquía para dar ciertas órdenes. En este sentido, afirma que “las competencias siguen siendo tremendamente centralistas y la Constitución inclinó la balanza hacia el Presidente”.

A pesar de eso, el profesor también coincide con Sánchez Galeano en la importancia de la coordinación interinstitucional. “Esas relaciones son muy complejas”, asegura. Así, “el general Zapateiro no puede decretar un toque de queda; tiene que coordinar con la alcaldía o la gobernación”, agrega.

¿Cuáles son los límites?

Sánchez insiste en que la asistencia militar “no es una carta blanca” para los militares, mucho menos para cometer asesinatos de civiles. La política marco establece que su activación “está sujeta a estrictos requisitos derivados de la norma y del marco jurídico del uso de la fuerza que contempla el derecho internacional y el ordenamiento jurídico interno”.

El exmagistrado Hernández Galindo recuerda que “la Constitución, los tratados internacionales sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional condenan el uso excesivo y abusivo de la fuerza y la violación de los derechos y libertades”. En consecuencia, esas son fronteras que ni militares ni policías deberían traspasar en ningún contexto.

El mismo Código de Convivencia es claro en que la fuerza debe ser el “último recurso físico para proteger la vida e integridad física de las personas incluida la de ellos mismos [policías]”, solo cuando sea necesaria, proporcional y racional. Su uso, por tanto, se restringe a situaciones específicas determinadas en esa misma ley.

“No se trata de operaciones de carácter ofensivo sino de restablecimiento del orden. Solo se pueden usar las armas  para defenderse o proteger la vida de los ciudadanos”, detalló Villamizar en su hilo de Twitter.

Incluso la Comisión Interamericana de Derechos Humanos advirtió en esa misma red social que “los Estados deben respetar, proteger, facilitar y promover el derecho a la protesta social, y que todo uso legítimo de la fuerza debe observar principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad”. Citando esto, el jurista Rodrigo Uprimny Yepes, investigador del centro de estudios DeJusticia, señaló que “Procuraduría y Defensoría deberían estar vigilantes” ante la asistencia.

Es más, un fallo de tutela de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en septiembre de 2020 obligó al Ejecutivo a expedir el Estatuto de Reacción, Uso y Verificación de la Fuerza Legítima del Estado y Protección del Derecho a la Protesta Pacífica Ciudadana que reafirma muchos de esos límites y establece protocolos para su cumplimiento. Además, prohíbe la utilización de armas de fuego en las intervenciones policiales en protestas.

Los analistas coinciden en que esta prohibición también cobija a las Fuerzas Militares cuando actúan como apoyo para la Policía. Tanto es así que el anterior Código de Policía también lo aclaraba de forma explícita (arts. 86-95).

“No se explica por qué esa prohibición ha sido transgredida”, reclama Hernández. En su columna del 4 de mayo también escribió que “Procuraduría, Fiscalía, Defensoría del Pueblo y en el futuro los jueces, y el Congreso -en ejercicio del control político- deben verificar si todo eso se cumplió, o si el Decreto se quedó escrito y firmado, sin que se haya cumplido, con dolorosos efectos en materia de Derechos Humanos”.

DeJusticia y otras organizaciones defensoras de derechos humanos vinculadas a la citada tutela incluso le pidieron a la Corte Suprema el 6 de mayo que declare que ha habido desacato al fallo y suspenda la asistencia militar, la disolución de manifestaciones por la fuerza, el uso de armas de fuego y la actuación del Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad) de la Policía. “Consideramos que existe un incumplimiento sistemático, masivo y flagrante de lo ordenado”, argumentaron en un comunicado.

¿Quién responde por los abusos?

Hay diferentes grados y tipos de responsabilidad. El primero es individual. “El uniformado individualmente es responsable del uso de la fuerza”, dice Sánchez, en referencia a quienes disparan contra civiles desarmados. También afirma que “hay una responsabilidad compartida” entre las instituciones presentes en los PMU por las decisiones que se coordinan desde el punto de vista estratégico, más allá de lo operativo.

“Todos ellos [mandos militares y policiales, alcaldes y gobernadores] son responsables jurídicamente en la medida de sus actos u omisiones. Además, en cuanto al Presidente y ministros, hay lugar a responsabilidad política”, asegura el exmagistrado Hernández.

¿Es igual a la conmoción interior?

No. Para decretar la conmoción interior, la Constitución exige que la perturbación del orden público sea tan grave que “atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”. No se trata de una herramienta de apoyo, sino de un recurso que le da poderes especiales a la Presidencia.

Esos poderes consisten en dictar decretos con fuerza de ley sin pasar por el Congreso, lo que incluso le permite suspender otras normas ya existentes, de forma parecida a como funcionan los estados de emergencia como los declarados en 2020 por la pandemia de COVID-19. Esto requiere la firma de todos sus ministros.

No quiere decir que no tenga límites. La conmoción está sujeta al control de las otras ramas del poder. La Corte Constitucional puede “tumbar” la declaratoria si encuentra que no había motivos suficientes para hacerla, como lo hizo en 2009 con una del entonces presidente, Álvaro Uribe Vélez. “Entraría a analizar si realmente lo que está pasando no puede ser conjurado por vía ordinaria”, expone el profesor Cajas.

La medida puede establecerse por un máximo de 90 días y no puede tener más de dos prórrogas iguales. La segunda debe ser autorizada por el Senado.

Pero sobre todo, ningún estado de excepción “puede suspender los derechos humanos, el Derecho Internacional Humanitario ni las ramas del poder público”, indica Hernández. “Ni siquiera en estado de conmoción interior se puede esperar que la Fuerza Pública le dispare a un civil desarmado. No lo pueden detener sin cargos ni lo pueden juzgar militares”, recalca Cajas Sarria.

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