Muchas dudas nos dejó el debate entre el presidente Gustavo Petro y Emilio Archila, ex alto consejero presidencial para la Estabilización y la Consolidación del gobierno de Iván Duque.

Tanto el pasado 1 de mayo como a principios de abril, el mandatario aseguró que su antecesor sólo compró “17.000 hectáreas de terreno” cuando, según él, “en lo que queda para el 2031  [...] tenemos que comprar 3 millones de hectáreas”. A través de Twitter, Archila contradijo estas afirmaciones y compartió cifras que, según dijo, corresponden a la gestión del Gobierno Duque:

• “1.711.124 hectáreas ingresadas al Fondo de Tierras”.
• “727.482 hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras”.
• “1.384.808 hectáreas formalizadas”.

El señalamiento y su respuesta nos plantearon dudas sobre los límites asegurados por Petro (3 millones de hectáreas - 2031), los indicadores propuestos por los interlocutores (hectáreas compradas, ingresadas, entregadas o formalizadas) y el marco normativo al que ninguno se refiere, pero que reglamenta la Reforma Rural Integral (RRI) a la que aluden.

Además, un lector nos solicitó verificar un trino del senador Wilson Arias relativo a este tema con el siguiente texto: “¿Saben cuántas tierras compró el Gobierno de @IvanDuque para llevar al Fondo de Tierras y entregar al pueblo campesino, afro e indígena sin tierras? En 4 años compró 13.706 hectáreas; el Gobierno @petrogustavo, en 7 meses ha comprado 7.028 hectáreas”.

Conversamos sobre estas cuestiones con la profesora Diana Isabel Güiza, el investigador de Dejusticia Carlos Erin Quesada y con María Mónica Parada Hernández y María Teresa Gutiérrez Márquez del Observatorio de Tierras. Además, consultamos documentos del Instituto Kroc, la Contraloría General de la República (CGR), la Procuraduría General de la Nación y la Procuradora Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz. Con esto, obtuvimos luces para explicar el fundamento de la conversación sobre tierras en el país, su origen en el Acuerdo de Paz y las confusiones propiciadas por los gobiernos en la medición de estos avances.

El Acuerdo, la Reforma, el Fondo

La discusión sobre adquisición de tierras se fundamenta en el primer compromiso suscrito por el Estado en el Acuerdo de Paz: “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”. Los firmantes consideraron que cambiar las condiciones de vida en el campo colombiano podría mitigar los factores asociados a la violencia, además de resarcir el daño causado a territorios eminentemente rurales.

La piedra angular establecida en el acuerdo para esta transformación es el acceso y uso de la tierra. Esto significa promover la redistribución de la propiedad rural, entregando y formalizando predios aprovechables a trabajadores de la vocación agraria, priorizando a mujeres y víctimas del conflicto armado. La fuente a través de la cuál estas tierras serían entregadas se estableció en el mismo Acuerdo y se denominó Fondo de Tierras, a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Los objetivos a los que el mismo está orientado los explica así la profesora Güiza:

“Son dos metas del Fondo de Tierras: [1] los 7 millones de hectáreas a formalizar; es decir, tierras que ya están siendo cultivadas en las que viven campesinos, pero que no tienen títulos. Y [2], 3 millones para entregar tierras nuevas a quienes no las tienen”.

A este Fondo aluden el senador Wilson Arias y el presidente Petro en su crítica al gobierno Duque, pues a juicio del actual mandatario, el no comprar suficientes tierras para robustecerlo fue equivalente a “hacer trizas el Acuerdo de Paz”. Sin embargo, según nos explicaron las investigadoras del Observatorio de Tierras, “el Fondo de Tierras no solamente se alimenta de compras [...] en el Acuerdo de Paz se explica cuál es el origen y sitios; dice cuáles son las fuentes de las que se va a alimentar”.

Tras consultar el texto final del Acuerdo de Paz encontramos que, efectivamente, el punto 1.1.1 del primer capítulo menciona la adquisición de tierras junto a la expropiación en apenas una de las seis vías consignadas para nutrir el Fondo de Tierras. Estas son:

• Tierras provenientes de la extinción judicial.
• Baldíos recuperados a favor de la Nación.
• Tierras provenientes de la actualización, delimitación y fortalecimiento de la Reserva Forestal.
• Tierras inexplotadas.
• Tierras adquiridas o expropiadas por motivo de interés social o utilidad pública.
• Tierras donadas al fondo.

Por otra parte, cuando menciona el año 2031, presumiblemente el presidente Petro se refiere al límite de la vigencia del Plan Nacional de Formalización Masiva de la Propiedad Rural (PNFMPR), instrumento que desde 2021 rige el cumplimiento del primer punto del Acuerdo. Sin embargo, según el informe entregado en 2022 por la CGR al Congreso de la República, los objetivos de formalización y adjudicación de tierras apuntan a cumplirse en 2026 y 2028 respectivamente.

Así pues, aunque existe un fundamento para los reclamos del mandatario, el límite del objetivo no es 2031 sino 2028. Además, la compra de tierras no es la única vía para incluir predios en el Fondo de Tierras, si bien “las primeras dos fuentes son los baldíos existentes o recuperados y las compras que se pueden hacer”, según nos explicaron desde el Observatorio de Tierras.

Aunque la existencia de fuentes distintas a la compra resta peso a la afirmación del presidente sobre “hacer trizas el Acuerdo”, en conversación con Colombiacheck el investigador Carlos Erin Quesada aseguró que “si solamente se avanza en formalización y no se avanza en redistribución, se incumple el objetivo principal del Acuerdo”. Según su reflexión, la RRI comprende dar a los desposeídos “algo qué perder” ya que “esa gente es la que está más tentada a irse al conflicto armado” y, por tanto, tajantemente afirmó que “si no hay redistribución de tierras, sí se hace trizas el Acuerdo”. 

Los indicadores en la era Duque

El hilo de Twitter elaborado por Emilio Archila tuvo por encabezado el enunciado “las cifras verdaderas hablan por sí solas”. Destacando la gestión de Iván Duque en materia de ingreso, entrega y formalización de tierras.

Este último aspecto reportado por Archila no corresponde al proceso alegado por Petro. Mientras el mandatario criticaba las escasas compras realizadas por el gobierno Duque, relativas a las 3 millones de hectáreas por entregar del Fondo, el dato sobre 1.384.808 hectáreas formalizadas alude al otro punto antes mencionado de la concertada Reforma Rural Integral (RRI): “Formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural”. La meta de este es formalizar 7 millones de hectáreas a través de la titulación de predios a familias rurales que ya ejercen posesión del terreno.

En ambos casos, aunque la crítica de Petro sobre la compra de predios no tuviese asidero frente a las hectáreas que ingresó el gobierno Duque, a los datos presentados por Archila y la misma gestión del pasado gobierno sí les caben varios reparos, como reportamos en el transcurso de la pasada administración en “Fondo de tierras no tendría hectáreas para repartir porque la mayoría ya tienen dueño”, “El Gobierno que más títulos de tierra habrá entregado en la historia de Colombia” y “Discurso final de Duque ante el Congreso tuvo sobre todo datos cuestionables y verdaderos pero…”.

Ya en 2021, la Procuradora delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz concluía que tras el trabajo realizado entre 2017 y 2020, período que incluía la mitad del Gobierno Duque, “a pesar de que el Fondo de Tierras dispone alrededor de 1 millón de hectáreas [...] sobre los [predios] que ya cuentan con verificación técnica se determinó que se encuentran ocupados [...] en esa medida, no aportan a la meta de adjudicación de 3 millones de hectáreas”.

Meses después, en el PNFMPR expedido en 2021 por el Gobierno Duque, se determinó que algunos predios pudiesen alimentar tanto la meta de adjudicar 3 millones de hectáreas, como la de formalizar otras 7 millones, generando un nuevo indicador llamado “Diez (10) millones de hectáreas regularizadas de propiedad rural” en el que se encuentran datos duplicados. A juicio de la CGR, “esta decisión [...]imposibilita la medición independiente de los indicadores definidos en el Plan Marco de Implementación (PMI), genera reportes poco claros respecto a su avance, dejándolos prácticamente inoperantes”.

Según el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, basado en Estados Unidos y que monitorea el cumplimiento del Acuerdo, la expedición del PNFMPR era el avance más remarcable, pero señalaba para noviembre de 2021 apenas 251.122 hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras desde su constitución. Esto implicaría, para que el dato compartido por Archila en Twitter fuese cierto, que se entregaran 476.460 hectáreas en los nueve meses restantes del gobierno Duque.

La disparidad en las mediciones de los indicadores se evidencia en el informe “Las deudas de la paz: dimensiones agrarias”, publicado en agosto de 2022 por el Observatorio de Tierras, que señala sobre las hectáreas ingresadas al Fondo que “parece imposible saber con certeza la cifra exacta pues los datos oficiales reportados varían según la fuente de consulta”.

Según los análisis del Observatorio, se podría afirmar que desde 2017 fueron ingresadas al fondo 1.630.464 hectáreas correspondientes a baldíos indebidamente ocupados, así como 282.403 hectáreas de bienes fiscales patrimoniales; es decir, propiedades del Estado procedentes de compras, donaciones, extinción de dominio, entre otras. Según las afirmaciones de Archila, la mayor parte de esas hectáreas ingresaron durante el gobierno Duque, pero sobre ellas el informe señala las siguientes alertas:

1. Se dificultaría la adjudicación de más de la mitad de los predios, pues carecen de saneamiento (entendido como la evaluación de su estatus, condiciones, límites, etc).
2. En varios municipios se ingresaron predios de menos de una hectárea.
3. Al menos 47.000 hectáreas sustraídas de zonas de reserva forestal se encontraron sin diagnóstico predial, por lo que no podrían ser adjudicadas.
4. Se ingresaron predios de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y el Fondo Nacional Agrario (FNA) ocupados por campesinos o comunidades étnicas, cuando la naturaleza del Fondo implica que las tierras se encuentren libres de pretensiones y listas para la adjudicación.

De este modo, aunque la gestión de Iván Duque no se limitó a las 13.000 o 17.000 hectáreas compradas que alegaron Arias y Petro, pesan cuestionamientos en buena parte de los predios que incluyeron en el Fondo. 

Además, sobre las hectáreas formalizadas que Archila mencionó en su trino, caben otros cuestionamientos, como los realizados en 2021 por la Procuradora delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz. El organismo informó que la ANT estaba centrada en resolver rezagos de gestiones anteriores e, incluso, de instituciones anteriores como el Incoder, para luego presentar esa gestión como avance de la implementación del Acuerdo de Paz. 

Para enero de 2021, fecha de su informe, de las 913.548 hectáreas formalizadas, apenas 41.208 tenían una fecha de inscripción en el Folio de Matrícula Inmobiliaria (FMI) dentro del período 2017 - 2020, por lo que consignó en el documento la siguiente alerta: “Para la Procuraduría no es claro por qué la ANT está sumando como logros de la implementación del Acuerdo de Paz resultados previos a la firma del mismo”.

La confusión oficial

Durante el presente gobierno la discusión sobre el acceso y la distribución de las tierras ha sido ya objeto de confusiones, malas interpretaciones o errores manifiestos. Ejemplo de ello lo consignamos en “No se restituyó ‘tres veces más’ tierra que en gobierno Duque durante los primeros siete meses de Petro”.

En este caso, la respuesta de Archila ejemplifica a la confusión entre adjudicación y formalización que, como explicamos anteriormente, responden a ejes distintos de la RRI aunque sus indicadores se hayan mezclado en las cifras oficiales, como apuntaron desde el Observatorio de Tierras:

“Formalizar la propiedad privada requiere de la acción de un juez. La ANT tiene que presentar una demanda ante un juez que les diga si hay una prescripción adquisitiva, sí la persona cumple con las características de ser poseedor de buena fe por cinco o diez años y si tiene el título. Eso va por vía judicial y otra cosa muy distinta la adjudicación de baldíos, que va por la agencia de la ANT. [...] El gobierno Duque mezcló todo, entonces decía: ‘mire, formalizamos tantas’, pero en esa formalización estaba la adjudicación y simplemente la entrega de títulos”.

Ahora bien, según el informe del Observatorio, los datos de formalización de los que se jacta Archila tienen problemas informacionales, además de recargar la porción mayoritaria de las hectáreas formalizadas en la constitución y ampliación de resguardos indígenas.

Estas contradicciones, incluso consignadas en las cifras oficiales que pueden consultarse en el sistema creado por el Plan Nacional de Formalización, auguran la continuidad a futuro de la discusión sobre la gestión de tierras. Aún más considerando que, a siete meses de posesionado el gobierno Petro, la ANT anunciaba haber formalizado un millón de hectáreas. A principios de mayo, además, anunció que se apresta a resolver 37.000 procesos agrarios.