De acuerdo con cifras de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), entidad encargada del diseño e implementación de la política pública de reintegración y reincorporación de excombatientes de los grupos armados ilegales, a corte marzo de 2022 había 12.820 personas en proceso de reincorporación, es decir, 219 menos que las 13.039 personas objeto de atención del proceso de reincorporación reportadas a corte diciembre de 2018, dos años después de la firma del Acuerdo Final de Paz y al inicio del gobierno de Iván Duque.

La reducción, según la oficina de Comunicaciones de la ARN, se debe a que algunos excombatientes se han salido del proceso de reincorporación y otros han muerto. De acuerdo con la Misión de Verificación de la ONU, hasta diciembre de 2018 habían asesinado a 85 exguerrilleros y a corte marzo de 2022 iban 315, es decir, que gran parte de la diferencia en la cantidad de personas en proceso de reincorporación se debe a los 207 asesinatos ocurridos en el mismo lapso.

La reincorporación es un proceso de estabilización socioeconómica de los excombatientes que entregaron sus armas, en el marco de la firma del Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP).

Según el punto 3.2 del Acuerdo Final de Paz, “la reincorporación a la vida civil será un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, de sus integrantes y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes los habitan; asimismo, al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local”.

El proceso de reincorporación contempló la reincorporación política, que le permitió a las FARC crear un nuevo partido y tener representación en el Congreso durante dos períodos consecutivos contados a partir del 20 de julio de 2018, y la reincorporación económica y social, que según un informe de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), tiene tres pilares:

El primero es el de la renta básica que corresponde a la entrega mensual del 90% de un salario mínimo para cada excombatiente. Esta disposición se acordó inicialmente por un período de dos años. “Recientemente, el Gobierno Nacional la prolongó por tiempo indefinido, replicando lo que ocurrió en procesos anteriores con desmovilizados de las AUC y de grupos guerrilleros que cumplían con la ruta de reintegración”, dice el informe de la Fundación.

En segundo lugar está la inclusión laboral, cuyo mayor avance ha sido la vinculación en programas del sector público. También se han incorporado a programas oficiales. Y el tercer pilar son los proyectos productivos colectivos e individuales.

Por lo anterior, en Colombiacheck calificamos como “verdadera pero…” la afirmación del presidente Iván Duque sobre que hay alrededor de 12.828 personas que estuvieron en las armas y que están en proceso de reincorporación porque coincide con la cifra reportada por la ARN. Sin embargo, esta cifra ha disminuido en este gobierno en gran medida por el asesinato de exguerrilleros.

En el marco del proceso de reincorporación económica y social de los excombatientes de las FARC, establecido en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz, los proyectos productivos se comenzarían a definir a partir de los resultados de un censo socioeconómico, con el fin de vincular al mayor número de hombres y mujeres que pertenecieron a las FARC.

“Cada integrante de las FARC-EP en proceso de reincorporación, tendrá derecho por una vez, a un apoyo económico para emprender un proyecto productivo individual o colectivo, por la suma de 8 millones de pesos”, dice el Acuerdo.

De acuerdo con una cartilla de la ARN, para acceder al beneficio económico de un proyecto productivo colectivo, la persona en proceso de reincorporación decide en qué invertir los 8 millones de pesos. El proyecto productivo debe estar ligado a una forma asociativa legalmente constituida y la ARN y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) acompañan la formulación de la idea de negocio colectiva. Una vez cumple con todos los requisitos mínimos, la ARN remite el proyecto a la Mesa Técnica de Proyectos Productivos del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), que es la instancia encargada de evaluar y determinar la viabilidad del proyecto. Con el proyecto avalado, la Mesa Técnica lo presenta en una de las sesiones del CNR para ser aprobado por sus integrantes. En caso de ser aprobado, la ARN inicia el trámite interno con el Fondo Colombia en Paz, que es el encargado de hacer el desembolso.

En el caso de los proyectos individuales, el proceso es similar. La persona en proceso de reincorporación determina el proyecto productivo en el qué va a invertir sus 8 millones de pesos. Si no tiene una idea de negocio, la ARN le brindará asesoría. Después de cumplir con todos los requisitos exigidos y diligenciar el formato de postulación, el excombatiente y un profesional de la ARN inician la formulación del proyecto productivo, que será validado por el profesional conjuntamente con la Mesa de Generación de Ingresos, compuesta por un equipo interdisciplinario de la ARN. Una vez aprobado el proyecto, la ARN inicia el trámite para el desembolso de los recursos, que se le entregan al proveedor seleccionado por el excombatiente.

Aunque en el Acuerdo Final no hay claridad sobre las características de los proyectos productivos, en el artículo 11 de la Resolución 4309 de 2019, por medio de la cual se establece la Ruta de Reincorporación, se habla del componente de sostenibilidad económica a través del cual se promoverá la generación de fuentes de ingresos sostenibles en el mediano y largo plazo y el fortalecimiento de las formas asociativas.

“Comprende acciones orientadas al desarrollo de proyectos individuales y colectivos, al acompañamiento técnico integral, el impulso de la asociatividad, el encadenamiento productivo, y procesos de inclusión laboral en articulación con los demás actores del orden territorial y nacional”, dice la Resolución.
De acuerdo con los datos de la ARN, a corte marzo de 2022, se habían aprobado 4.214 proyectos productivos, beneficiando a 8.815 excombatientes de las FARC. En total se destinaron 85.480 millones de pesos para proyectos productivos.

El informe de la Misión de Verificación de la ONU, de marzo de 2022, señala que el número de excombatientes que participan en proyectos productivos, tanto colectivos como individuales, ha seguido aumentando gradualmente.

“El Consejo Nacional de Reincorporación aprobó nueve proyectos productivos colectivos nuevos, que benefician a 178 excombatientes (incluidas 61 mujeres), y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización aprobó otros 384 proyectos individuales adicionales, que benefician a 451 excombatientes (incluidas 116 mujeres). Actualmente hay 116 proyectos colectivos, que benefician a 3.855 personas (incluidas 1.089 mujeres), y 3.918 proyectos individuales, que benefician a 4.736 personas (incluidas 1.097 mujeres), lo que significa que el 63 % de los excombatientes acreditados participan en tales iniciativas”, indica el informe.
También señala que la ARN y los excombatientes han acordado una hoja de ruta para la sostenibilidad a fin de abordar los principales desafíos que enfrentan los proyectos productivos, como la necesidad de fortalecer las cooperativas y el acceso a los mercados, la asistencia técnica, el acceso a tierras y problemas de seguridad.

“Hasta febrero de 2022 se habían registrado 168 cooperativas de excombatientes, de las que 37 están dirigidas por mujeres y 16 están formadas íntegramente por mujeres. El deterioro de la seguridad supone un obstáculo cada vez mayor para los proyectos productivos y el funcionamiento de las cooperativas, especialmente fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación en los departamentos de Arauca, Guaviare y el Putumayo”, advierte el informe.

La Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación de la implementación del Acuerdo de Paz, integrada por el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el de Recursos para el Análisis del Conflicto (Cerac), dos organizaciones de la sociedad civil, en su décimo informe, publicado en octubre de 2021, entrega un balance de los proyectos productivos de los excombatientes.

De acuerdo con el informe, hasta agosto de 2021, el CNR aprobó un total de 100 proyectos productivos colectivos, los cuales cuentan con 28.398 millones de pesos asignados y benefician aproximadamente a 3.700 excombatientes. Por su parte, la ARN ha aprobado un total de 2.973 proyectos individuales por un valor de 28.634’485.731 pesos, que benefician a 3.581 personas en proceso de reincorporación (2.764 hombres y 817 mujeres), de los cuales “1.600 estaban en funcionamiento, 509 aún no habían empezado a implementarse, 213 estaban cerrados y 86 se habían suspendido debido a los efectos de la pandemia, al traslado o fallecimiento de los beneficiarios, entre otros motivos”.

No obstante, advierte que la pandemia del COVID-19 y el paro nacional afectaron la puesta en marcha de los proyectos productivos y las actividades del proceso de reincorporación. “Las restricciones a la movilidad han retrasado la implementación de 17 proyectos productivos colectivos aprobados por el CNR, afectando el flujo de suministros y bienes para algunos de estos. Al respecto, le preocupa a la ST que en términos de sostenibilidad, muchos de los proyectos han cerrado o quebrado, generando pérdidas económicas para los excombatientes sin que existan medidas para afrontar este tipo de situaciones y generar soluciones en materia económica y de productividad, lo que por un lado, representa incentivos de deserción al proceso, y por el otro, podría evidenciar falencias en la asistencia técnica y factibilidad que se les presta a la elaboración de los mismos”.

Finalmente, el informe concluye si bien permanece la adopción de proyectos productivos colectivos e individuales, “el porcentaje del 54% de cobertura de los mismos continúa siendo bajo en comparación con el universo de más de 13.000 excombatientes en proceso de reincorporación; además, se debe considerar que muchos de estos proyectos cerraron por la difícil situación económica de la pandemia. Igualmente, el avance de aprobación y desembolso de los proyectos es lento, y prolonga una serie de beneficios transitorios, como el caso de la renta básica, el pago de la seguridad social y la provisión de alimentos en los AETCR [antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación] y zonas aledañas, de los cuales los excombatientes seguirán dependiendo, lo que aumenta el riesgo de recurrir a fuentes de ingreso ilegales, y como consecuencia final, dificulta el proceso de transición hacía una total autonomía económica de los excombatientes en proceso de reincorporación”.

Por otra parte, en el Tercer Informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del acuerdo de paz, presentado por la Procuraduría General de la Nación en agosto de 2021, en lo que se refiere al componente de sostenibilidad económica, destacan que la ARN cuenta con convenios interinstitucionales, con apoyo de la cooperación internacional y el sector privado, para la formulación y puesta en marcha de los proyectos productivos.

“La ARN manifestó que, para garantizar los resultados esperados de los proyectos, se han adelantado una serie de acciones en articulación con 14 entidades. Dentro de estas se encuentra el trabajo con el MinAgricultura y el MinAmbiente para la socialización a PPR (personas en proceso de reincorporación) de la oferta institucional de los distintos programas con los que cuentan, y avanzar en gestiones para el encadenamiento productivo y la verificación de las normas vigentes en temas sanitarios, fitosanitarios y ambientales en la formulación e implementación de los proyectos”, dice el Tercer Informe.

Agrega que “con la ADR (Agencia de Desarrollo Rural) y la ART (Agencia de Renovación del Territorio) se verificó la pertinencia y aplicabilidad de los proyectos, permitiendo su integración productiva en el marco de los PDET (Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial). A su vez, con el SENA se contrataron gestores de emprendimiento en diferentes regiones del país para que se brindara un apoyo para la formulación de proyectos y acompañamiento técnico. Además, se reportaron acciones para garantizar asistencia técnica, articulación para fortalecer la producción y comercialización, capacitaciones para el uso de herramientas que benefician los proyectos, entre otras”.

La Procuraduría señala que es necesario que estas acciones se adelanten de manera “continua y ampliada” y que la sostenibilidad de los proyectos productivos depende de las acciones que adelante el gobierno desde la formulación hasta el seguimiento. “Tal como se señaló en el Segundo Informe al Congreso, un elemento en el que se evidencian pocos desarrollos es en el seguimiento a los proyectos productivos más allá de los esfuerzos de asistencia técnica”, dice el Tercer Informe.

También advertía que, a marzo de 2021, 88 proyectos productivos colectivos habían sido aprobados, 80 desembolsados, todos vigentes, con un total de 3.026 personas beneficiarias, “lo que refleja que, para el caso de proyectos de carácter colectivo, con respecto a los años anteriores, se ha acelerado el proceso de aprobación, con más demoras que en el caso de los proyectos individuales. Sin embargo, continúa siendo preocupante la baja cobertura de los proyectos productivos, ya que sólo 5.201 de ellas se benefician de los proyectos productivos, lo que representa un 40% del total de la población (13.098 personas)”.

En conclusión, en Colombiacheck calificamos como “verdadero pero…” que más de 8.600 de personas en proceso de reincorporación estén vinculados a proyectos productivos individuales o colectivos, porque aunque las cifras de la ARN coinciden con las dadas por el presidente Duque, no todos los proyectos productivos que han sido aprobados se encuentran en ejecución e incluso algunos han quebrado. Además, de acuerdo con los informes de distintas entidades que les hacen seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz, estos proyectos productivos se enfrentan a desafíos como la necesidad de fortalecer las cooperativas y el acceso a los mercados, la asistencia técnica, el acceso a tierras y problemas de seguridad.

El punto 3 del Acuerdo Final de Paz incluyó la afiliación de las personas en proceso de reincorporación al Sistema de Seguridad Social, salvo que se encontraran vinculados a actividades remuneradas. Los pagos por concepto de seguridad social en salud y pensión se realizarían durante 24 meses a través de un encargo fiduciario.

En Colombiacheck también revisamos las cifras de la ARN a corte diciembre de 2018, cuando iniciaba el gobierno de Iván Duque, y ese año había 12.764 excombatientes afiliados a salud, es decir, el 98%; y 9.964 afiliados a pensión, es decir, el 76%. Lo anterior permite concluir que durante el actual gobierno se avanzó en materia de la afiliación de excombatientes al sistema pensional, pasando del 76% a 85,6%.

En el Tercer Informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del acuerdo de paz, presentado por la Procuraduría General de la Nación en agosto de 2021, en lo referente a la salud asegura que la afiliación al sistema de seguridad social durante 24 meses incluida en el Acuerdo de Paz se mantuvo con los mismos criterios en todos los documentos de política posteriores.

“El Conpes 3931 de 2018, incluye ocho acciones para este componente, además del acceso al Sistema de Salud, se contempla un seguimiento al acceso efectivo en materia de portabilidad, y la creación de lineamientos para facilitar el acceso al Sistema, entre otros. Por su parte el documento de Paz con Legalidad no tiene contenidos al respecto. Además, como fue señalado por la Procuraduría en el Segundo Informe al Congreso, se valora positivamente que con la ampliación de la renta básica contemplada en el artículo 284 del PND 2018 – 2022 (Ley 1955 de 2019), también se ampliaron los beneficios en materia de acceso a seguridad social. Para dar cumplimiento a lo planteado en este componente, la ARN ha adelantado acciones en articulación con el Minsalud, la Superintendencia Nacional de Salud y Nueva EPS.

Así, 13.808 PPR [personas en proceso de reincorporación] están afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, que representa el 98,6% del total de la población, y 11.619, 83% del total de la población, están afiliadas al sistema de protección a la vejez y BEPS”, reza el informe.

No obstante, el informe advierte que, si bien hay un importante avance en la afiliación al sistema de salud, el desconocimiento en las rutas para su uso continúa siendo una limitante para su acceso. Con relación a la afiliación al régimen pensional, asegura que preocupa que exista una incertidumbre en cuanto a la continuidad de dicho beneficio.

Por lo anterior, en Colombiacheck calificamos como verdadero que más del 85% de las personas en proceso de reincorporación estén vinculadas a la seguridad social, como dijo el presidente Duque, porque este porcentaje coincide con las cifras de la ARN en cuanto a los afiliados al sistema de salud y sistema pensional a corte marzo de 2022.

La Ley 1448 de 2011, emitida en junio de ese año, caracterizó a las víctimas del conflicto armado colombiano, ajustando la estructura gubernamental y jurídica para atenderlas, asistirlas y repararlas, en un sistema celebrado incluso por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como un “avance en el desarrollo de un concepto integral de reparación”. Por su carácter transitorio, la ley tuvo una vigencia inicial de 10 años, que se cumplieron en junio de 2021. Sin embargo, en enero de ese año fue prorrogada hasta 2031 y es dicha extensión a la que se refirió el presidente Duque.

Para orientarnos en la materia de la frase, se la compartimos a Jhon Freddy Caicedo-Álvarez, experto de la Universidad del Valle con más de 20 años de trabajo de acompañamiento a víctimas de crímenes de lesa humanidad e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, quien nos ubicó en el origen de la prórroga y el rol del gobierno Duque en la discusión:

“Para 2019 ya había una decisión de la Corte Constitucional en ese sentido, pues se había presentado una demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo de la Ley que le daba una vigencia de diez años. No fue el sector del partido de Gobierno ni fue el Gobierno quien interpuso la demanda”.

En efecto, la demanda en cuestión la radicó el 26 de marzo de 2019 un grupo de ciudadanos encabezado por el exministro Juan Fernando Cristo. El fundamento de esta acción estaba en que tanto el Acto Legislativo 1 de 2017 como el Acto Legislativo 2 de 2017 habían incluido en la Constitución Política los contenidos del Acuerdo de Paz. Dado que parte de estos contenidos implicaba la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, orientado a reconocer a las víctimas como ciudadanos con derechos. Los demandantes alegaron que tales derechos serían vulnerados con la eventual expiración de la Ley 1448, pues implicaría la desaparición de organismos como la Unidad de Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras y el Centro de Memoria Histórica, entre otros organismos y cargos.

La Corte Constitucional se pronunció el 5 de diciembre de ese año a través de la sentencia C-588 de 2019, que acompañó con este comunicado. La decisión fue declarar inexequible el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011, que estipulaba la vigencia original y exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República a adoptar las decisiones concernientes para prorrogarla o adoptar un nuevo régimen de protección de los derechos de las víctimas.

En la sentencia están consignadas las intervenciones de dos organismos del Gobierno: el Ministerio de Justicia y del Derecho así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ambas intervenciones solicitaron a la Corte Constitucional declararse inhibida de pronunciarse al respecto, argumentando que la prórroga era todavía competencia del órgano legislativo.

Además, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó a la Corte que el artículo 208 de la Ley 1448 fuera declarado exequible. Es decir, que se mantuviese la vigencia original, contrario a las intenciones de los demandantes.

Además, participaron diversas organizaciones de la sociedad civil, entre ellas, Dejusticia. Alejandro Jiménez, director del área de litigio de la organización, destacó la importancia de estas intervenciones en cuanto a promover la prórroga de la Ley 1448 se refiere: “La Corte Constitucional se pronuncia porque hay personas que acuden a ella, ya sea demandando la inconstitucionalidad (como en la prórroga de la ley de víctimas) o a través de tutelas (como en el de la curules de paz). Entonces, si bien hay un papel determinante de la Corte en ambos casos, hay una movilización previa que no creo que deba ser ignorada”.

Caicedo-Álvarez concluyó, en el mismo sentido, que las intervenciones de la sociedad civil demuestran que no fue el Gobierno quien se encargó de promover la prórroga de la Ley: “Cuando uno estudia la decisión de la Corte y cuando revisa la decisión de la Corte, uno ahí encuentra que las argumentaciones que presentan la Academia, las organizaciones de derechos humanos y el Movimiento de Víctimas, son las que realmente manifiestan la preocupación y necesidad de extender la ley en el marco de la garantía de los derechos de las víctimas, pero también del cumplimiento de lo que el Acuerdo de Paz demanda”.

La sentencia ordenaba que, en caso de no ser reglamentada la prórroga de la ley por el Congreso o por el Gobierno Nacional, la vigencia se extendería automáticamente hasta el año 2030. Sin embargo, la vigencia se prorrogó a través de la Ley 2078 de 2021, expedida el 8 de enero de ese año.

Consultamos a María José Pizarro, autora de uno de los proyectos de ley que derivaron en la promulgación de la Ley 2078, acerca de la participación del Gobierno Nacional y su bancada en la discusión y aprobación del texto final.

“El gobierno de Iván Duque no promovió la iniciativa. Es más: nosotros le solicitamos en varias oportunidades que enviara el mensaje de urgencia para el proyecto que ya estaba radicado. El proyecto lo radicamos conjuntamente con el representante John Jairo Hoyos del Partido de la U. Fuimos John Jairo Hoyos y yo, cada uno presentó su proyecto. Se unificaron en la Comisión Primera de Cámara y el nuevo proyecto siguió su trámite hasta que se aprobó sin mensaje de urgencia. Jamás fue promovido ni por el Gobierno ni por ninguno de los senadores y representantes del partido de Gobierno”.

Efectivamente, la base de datos del observatorio Congreso Visible de la Universidad de los Andes muestra que durante la legislatura 2018 - 2022 no hubo ninguna iniciativa gubernamental relativa a la Ley 1448. Una realidad que contradice a Iván Duque, pues mientras sus delegados se oponían a la demanda del artículo en la Corte Constitucional, el presidente se pronunció en octubre de 2019 informando que presentaría al Congreso un Proyecto de Ley con mensaje de urgencia para ampliar la vigencia de la Ley 1448 por diez años. El proyecto de Pizarro y Hoyos que finalmente derivó en la prórroga cursaba sus trámites en la Cámara de Representantes desde agosto de 2019.

#Bogotá He tomado la decisión de presentarle al Congreso un proyecto de ley, con mensaje de urgencia, para extender la vigencia de la Ley de Víctimas por 10 años más. Nosotros, como Gobierno, queremos seguir cumpliéndoles a las víctimas, y que la reparación sea una realidad. pic.twitter.com/neTlbw3xsx

— Iván Duque 🇨🇴 (@IvanDuque) October 11, 2019

Sobre el supuesto apoyo del Gobierno a la prórroga de la Ley 1448 consultamos también a Jhon Jairo Hoyos, representante a la Cámara por el Valle y miembro del Partido de la U, que para el momento de la formulación del Proyecto de Ley hacía parte de la coalición de Gobierno. Esto nos dijo al respecto:

“La primera vez que tuvimos el proyecto en Comisión Primera, Susana correa, directora del Departamento de Prosperidad Social, y el director de la Unidad de Víctimas se opusieron expresando que el Gobierno presentaría su propio proyecto más adelante. El día de la aprobación de la plenaria en Cámara, un representante del Centro Democrático por Santander pidió cambiar el orden del día, pasando nuestro proyecto al puesto 10, lo que generaría su hundimiento. Nunca tuvimos diálogo con el gobierno sobre el proyecto y nunca recibimos apoyo. Me sorprendió la primera vez que escuché al alto Comisionado Emilio Archila manifestar públicamente a nivel internacional que el gobierno Duque había sacado adelante esta reforma legal. Y, por supuesto, me sorprende que el presidente Duque lo haga también”.

Finalmente, al margen de la prórroga de la vigencia de la Ley 1448, su implementación presentaba serias carencias para el 2020, año en que la prórroga se discutía en el Congreso, como evidenció este informe del observatorio Hacemos Memoria. Entre las falencias, se señaló un desfinanciamiento del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas por parte del gobierno Duque.

Así pues, el origen del pronunciamiento de la Corte Constitucional fue una demanda de la sociedad civil, no del Gobierno de Iván Duque. Además, los representantes de las carteras que comparecieron en la discusión de la demanda no apoyaron la solicitud de prórroga; en su lugar, pidieron que la Corte se declarase inhibida. La Oficina Jurídica de la Presidencia, por su parte, solicitó que el pronunciamiento fuera en contravía de la demanda y mantuviera la vigencia original. Finalmente, si bien el proyecto que derivó en la promulgación de la Ley 2078 de 2021 fue aprobado por unanimidad en el Senado y en la Cámara, la iniciativa no recibió mensaje de urgencia ni fue diseñada, apoyada o promovida por parlamentarios del Centro Democrático. Por estas razones calificamos la afirmación del presidente Duque como falsa.

La reparación colectiva es un conjunto de medidas administrativas individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

Son sujetos de reparación colectiva las comunidades campesinas y barriales, comunidades y pueblos étnicos, organizaciones, grupos y movimientos sociales preexistentes a los hechos que los victimizaron, que sufrieron daños colectivos, es decir, transformaciones a sus elementos característicos como colectivo debido a vulneraciones graves y manifiestas a los Derechos Humanos y violaciones a los Derechos Colectivos en el contexto del conflicto armado.

El Decreto 1084 de 2015, en desarrollo de la Ley 1448 de 2011, estableció que los sujetos de reparación colectiva tienen derecho a recibir medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción, y garantías de no repetición. En ese sentido, la implementación del Programa de Reparación Colectiva está dirigida al “reconocimiento y dignificación de los sujetos de reparación colectiva, la recuperación psicosocial, a la inclusión ciudadana como sujetos plenos de derecho, a la reconstrucción del tejido social, a la reconstrucción de confianza de la sociedad en el Estado en las zonas y territorios afectados por el conflicto armado, a la recuperación y/o fortalecimiento de la institucionalidad del Estado Social de Derecho para la consecución de la reconciliación nacional y la convivencia pacífica”.

De acuerdo con la información suministrada a Colombiacheck por la Subdirección de Reparación Colectiva de la Unidad para las Víctimas, en el año 2018 se cerraron cinco sujetos de reparación, de los cuales tres fueron antes de dar inicio al gobierno del presidente Duque.

Esos tres sujetos de reparación son: la comunidad campesina del centro poblado Guayabal de Toledo del municipio del Peñón (Cundinamarca), la comunidad campesina de Pita, corregimiento Las Tablas en el municipio de Repelón (Atlántico) y la comunidad campesina del corregimiento Santa Isabel, municipio de Curumaní (Cesar).

A corte 31 de marzo de 2022, según la Subdirección de Reparación Colectiva, hay 53 sujetos de reparación que ya se encuentran con sus planes integrales de reparación totalmente implementados. De estos 53 sujetos, 50 fueron cerrados en el actual gobierno.

Con relación al presupuesto asignado para la reparación colectiva, la Subdirección de Reparación Colectiva informó que entre 2013 y 2018, antes del gobierno de Iván Duque, se invirtieron 72.791’056.205, destinados a bienes de uso colectivo, costos operativos, operación logística, resoluciones de indemnización y resoluciones de fortalecimiento.

Mientras que en el periodo de Duque se han invertido un total de 161.782’560.375 en los diferentes sujetos de reparación colectiva. “Esto evidencia que en estos cuatro años de gobierno se ha invertido el 69% de la inversión total ya realizada por parte de la Unidad para las Víctimas”, dice la Subdirección de Reparación Colectiva.

Con relación a las casi 400.000 víctimas que, según Duque, se han beneficiado con apoyo económico de reparación a las víctimas en estos cuatro años, la Unidad para las Víctimas nos entregó la información correspondiente a las indemnizaciones administrativas de reparación individual entre 2018 y febrero de 2022 y suman 396.173 víctimas indemnizadas.

En el octavo informe de Seguimiento al Congreso de la República 2020-2021, presentado en agosto de 2021 por la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se concluyó que la implementación del Programa de Reparación Colectiva presentaba escasos avances. “Cumplida la vigencia inicial de la Ley de Víctimas, únicamente el 4% (28) de los 768 Sujetos de Reparación Colectiva incluidos en el Registro Único de Víctimas, han finalizado la implementación de todo su Plan Integral de Reparación Colectiva, entre estos, tan solo uno de los cinco casos piloto con los que inició el Programa en el marco de la Ley 975 de 2005. Se advierte que el 66% (511) del universo se encuentra en las fases iniciales de la ruta, y el 30% (229) en las fases de formulación e implementación de su Plan”, dice el informe.

También señala que de la meta de reparación colectiva planteada por el Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022 de reparar administrativamente a 140 sujetos, a la fecha, solo iban 28. “Contando con que se cumpla esta meta, y sin tener en cuenta que el Registro Único de Víctimas continúa abierto, faltarían 628 planes por implementarse, lo cual tardaría más de 16 años. Adicionalmente, se presenta un rezago acumulado de 39 sujetos en el cumplimiento de las metas asociadas a este indicador”, indica el documento.

El rezago acumulado de 39 sujetos de reparación colectiva, según el informe, se debe a que en 2019 y 2020 no se cumplieron las metas previstas, faltando por reparar a 14 y 25 sujetos respectivamente. “Lo cual significa que en lo que resta del cuatrienio se deberán redoblar los esfuerzos para cumplir las metas anuales y superar el rezago. Se alerta que, faltando poco más de un año para que finalice el PND, este indicador presenta tan solo un 20% de avance. Preocupa que a este ritmo, no se logre cumplir ni la mitad de la meta”, dice el informe.

El informe además advierte que la expedición de la Resolución 1177 de 2021, evidencia la tendencia regresiva en la implementación del Programa de Reparación Colectiva, “al establecer criterios y requisitos que obstaculizan el acceso a recursos para implementar acciones de fortalecimiento incluidas en los planes de las organizaciones que han sido reconocidas como sujetos de reparación colectiva. Asimismo, su aplicación ha implicado un cambio en los criterios de acceso a este beneficio, lo que conlleva a la suspensión en la implementación de las acciones de fortalecimiento, poniendo en riesgo la sostenibilidad de los avances en el cumplimiento de las acciones”.

Con relación a las indemnizaciones administrativas, que es una compensación monetaria simbólica por algunos hechos victimizantes, con el propósito de contribuir con el fortalecimiento y/o reconstrucción del proyecto de vida de las víctimas, el octavo informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo señala que para la vigencia 2020 se tuvo un cumplimiento mayor que en 2019, alcanzando el 82% de lo proyectado en el Plan Nacional de Desarrollo (105.183 de 127.574 propuestas). “Sin embargo, preocupa que, faltando poco más de un año para el cierre del Plan Nacional de Desarrollo, la meta del cuatrienio va a apenas en el 19%, evidenciándose un rezago importante que difícilmente logrará superarse, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales anunciadas por el Gobierno nacional”, indica.

En Colombiacheck calificamos como “verdadero pero…” los datos entregados por el presidente Duque con relación a los procesos de reparación colectiva, el presupuesto asignado para este fin y el número de víctimas que han recibido apoyos económicos de reparación durante estos cuatros años porque si bien coinciden con la información suministrada por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo con el octavo informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras hay mucho rezago en el cumplimiento de las metas en materia de reparación colectiva e indemnizaciones administrativas de reparación individual a menos de un año del cierre del Plan Nacional de Desarrollo.

Como explican la Misión de Observación Electoral (MOE) y la Unidad de Víctimas, las circunscripciones especiales de paz nacieron del punto 2 del Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y las FARC. Su fundamento es que las regiones más afectadas por el conflicto armado tengan representación directa en el Congreso de la República. Aún con diversas dificultades de seguridad y pedagogía en su implementación, estas nuevas circunscripciones se estrenaron en las elecciones legislativas de 2022, como reportó Consejo de Redacción.

Al respecto del protagonismo del gobierno de Iván Duque en el proceso de promulgación y reglamentación de las circunscripciones especiales de paz, consultamos a Camilo González Posso, presidente del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz), organización que ha hecho seguimiento cercano del Acuerdo de Paz y sus normas derivadas. Esto nos dijo:

“El presidente convierte en un hecho de su administración lo que ha tenido que hacer de manera obligada por iniciativa de otros, de la Corte Constitucional o de cualquier instancia. Esto ocurre, por ejemplo, con las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Él y su Gobierno intentaron por todos los medios impedir la aprobación de la Ley y la retrasaron cuatro años. Luego incluso tuvo que intervenir la Corte Constitucional y el Acto Legislativo llegó por la iniciativa que tomaron desde el Congreso varios congresistas de oposición independientes para obligarlo a firmar. Ahora él lo presenta como si fuera un triunfo”.

Los cuatro años a los que se refiere el académico terminaron con la sentencia SU-150 de mayo de 2021 y empezaron en diciembre de 2017, cuando ya finalizado el Procedimiento Especial para la Paz o Fast Track supuestamente se hundió el proyecto de Acto Legislativo que creaba las 16 Circunscripciones Especiales de Paz. Durante ese lapso ocurrieron numerosos acontecimientos relativos a la iniciativa que resumimos en esta línea de tiempo, dividida entre las acciones del partido de gobierno y el proceso de aprobación de las circunscripciones.

Al margen de la abierta campaña del Centro Democrático contra las Circunscripciones Especiales de Paz, explicada por el exministro Juan Fernando Cristo luego de que se declarara el hundimiento del proyecto en 2017, la administración de Iván Duque estuvo siempre en contra de la iniciativa, como analizó la Fundación Paz y Reconciliación (Pares). Esto puede comprobarse en la oposición del Gobierno a la propuesta del presidente del Senado, Lidio García, quien en 2020 buscaba revocar el acto administrativo que hundió el proyecto en 2017. El investigador Rodrigo Uprimny aseguró entonces: “Esta objeción carece de cualquier sustento”.

Pero, sin duda, la mayor muestra del rechazo del Gobierno frente a la promulgación de las Circunscripciones Especiales de Paz es el rol de sus representantes en la discusión frente a la Corte Constitucional. Ernesto Macías, entonces presidente del Senado y copartidario de Duque en el Centro Democrático, solicitó a los magistrados declarar improcedente la tutela de Roy Barreras y negar el amparo. De igual manera, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República manifestó a la Corte que la solicitud de amparo era improcedente, en tanto aún cursaba en el Consejo de Estado una controversia propuesta por el exministro Guillermo Rivera.

La sentencia de la Corte Constitucional obligó al Congreso a retomar el tránsito del proyecto unificando los textos aprobados de Cámara y Senado porque determinó que, en realidad, no se había hundido y sí había obtenido la votación necesaria para pasar a esa etapa. El resultado fue el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, que a juicio de la investigadora Paloma Cobo, resultó con falencias como la exclusión del voto para los habitantes de cabeceras municipales de las zonas focalizadas, muchos de ellos víctimas de desplazamiento forzado.

Finalmente, la participación del gobierno Duque llegó con la reglamentación del acto legislativo, emitida con el Decreto 1207 de 2021. En ella, el investigador Michael Monclou encontró contraproducente la exigencia de registros, certificados y formularios que dificultarían más la inscripción de candidatos en zonas apartadas del territorio nacional.

Así pues, desde antes de llegar a la Presidencia de la República, Iván Duque aseguraba que las curules de paz serían aprovechadas por las FARC. El partido de gobierno se apartó del proyecto de ley que buscaba rescatar las curules en 2018. Además, bajo la presidencia de Ernesto Macías en el Senado, este último se hundió al no ser discutido con tiempo. La propuesta de Iván Duque hasta diciembre de 2019 no contemplaba la creación de las nuevas 16 curules y, al ser requerido para pronunciarse ante la Corte Constitucional, su Secretaría Jurídica solicitó que el amparo de derechos solicitado por Roy Barreras fuera negado. La reglamentación que la presidencia hizo del acto legislativo fue ordenada en la sentencia SU-150 y, según expertos, generó más barreras para la participación de las víctimas. Por estas razones, calificamos esta afirmación como falsa.

Como ya lo explicamos en un chequeo al discurso de Duque el 20 de julio de 2019, la “formulación” de estos planes es un proceso que nació en el gobierno Santos y estaba ya adelantado cuando Duque asumió el 7 de agosto del 2018. Su génesis está en el Acuerdo de Paz, donde se definieron estas iniciativas en 16 subregiones con una fuerte afectación del conflicto armado, cuyo objetivo principal es: “lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad”.

En el gobierno de Juan Manuel Santos se firmó el Decreto 893 de 2017, que le dio vida a estos planes y definió a los 170 municipios que se priorizan con las obras y proyectos. El lanzamiento de estos planes se dio en julio de 2017 y debían estar listos, según el cronograma del gobierno de Juan Manuel Santos, entre agosto y septiembre de 2018, como lo habían asegurado el propio exmandatario y la Agencia de Renovación del Territorio (ART), entidad creada en 2015 para coordinar la transformación rural.

Sin embargo, Santos no cumplió con el cronograma total. El informe “Estado efectivo de implementación del Acuerdo de Paz de Colombia 2 años de implementación”, del Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame, cita la fecha de la culminación de la construcción de los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR):

En agosto de 2018 se culminaron los Planes de Acción para la Transformación Territorial del Sur de Bolívar y Arauca, el 3 de agosto; Sur de Tolima, el 28, y Sur de Córdoba, el 31.

En septiembre Montes de María, el 4; Urabá Antioqueño, el 14; Chocó, el 19; Putumayo, el 25; Catatumbo, el 28.

Los que se retrasaron del cronograma fueron Pacífico y Frontera Nariñense, diciembre 6 de 2018; Alto Patía y Norte del Cauca, diciembre 11; Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño, diciembre 14, y Sierra Nevada y Serranía de Perijá, diciembre 21.

En 2019 se firmaron los tres PATR restantes: Macarena-Guaviare, enero 25; Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, enero 31, y Pacífico Medio, febrero 23.

El economista Alejandro Rodríguez Llach y el abogado Hobeth Martínez, investigadores en Dejusticia, escribieron la columna “La retórica sobre los PDET” el 4 de marzo de 2022, en la que también recalcan, frente a la sacada de pecho del entonces consejero Emilio Archila que “es cierto que la mayoría de los Planes de Acción para la Transformación Territorial, los instrumentos en que se concretan los PDET, fueron firmados después del 7 de agosto de 2018, con la excepción de dos (Sur de Bolívar y Arauca, del 3 de agosto de 2018). El Consejero no menciona, sin embargo, que todos los otros planes fueron firmados dentro los seis meses siguientes y que, por ende, ya estaban muy adelantados o casi listos cuando fue nombrado para el cargo”.

Aunque en esta afirmación, así como en las otras aseveraciones de Duque, le enviamos un cuestionario a Presidencia para conocer en qué sustenta sus afirmaciones, no nos han contestado.

Entonces, para buscar el dinero invertido en los PDET buscamos la información de la Consejería para la Estabilización, encargada de la implementación del Acuerdo de Paz. Ni las cifras dadas por Archila en diferentes entrevistas y las que aparecen en el informe del 31 de marzo de 2022, en el portalparalapaz.gov.co coinciden con lo dicho por el Presidente.

Al convertir los 4.000 millones de dólares, la cifra, para el 31 de marzo, da 15,99 billones de pesos. Al revisar las cifras del documento de la Consejería para la Estabilización esta es diferente:

“El actual gobierno ha identificado que la inversión en los municipios PDET, a través de las fuentes movilizadoras, asciende a 13,2 billones de pesos.

• El OCAD Paz ha aprobado 564 proyectos en municipios PDET y PDET-No PDET con una inversión de $6,26 billones distribuidos en 163 municipios PDET.
• Se han identificado 110 proyectos a través del Trazador Paz – PGN por un valor de $4,1 billones.
• A través de la Cooperación Internacional se han aprobado 256 proyectos por $426.840 millones”.

Al sumar estas cifras no dan los 13,2 billones de pesos que dice el documento en la parte inicial, sino 10,7 billones.

Asimismo, el propio Archila en diferentes entrevistas aseguró que la inversión de los PDET ascendía a 12 billones de pesos durante los últimos 41 meses de la implementación. El 1 de marzo de 2022 el periódico El Heraldo publicó estas declaraciones de Archila: “desconocer los avances de la implementación no construye paz. Hoy, las inversiones determinadas para la ejecución de los PDET pasan de 12 billones de pesos, el 70% de lo que cuesta la primera línea del metro de Bogotá”, junto con esta imagen de cortesía.

Foto tomada de la nota de El Heraldo

En el podcast A Fondo con María Jimena, publicado el 21 de abril de 2022, también dio esa cifra. Y en la columna ‘Colombia: la paz con legalidad que transforma’, que el propio Archila publicó en Semana el 13 de abril de 2022, este indicó que “mediante los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), una gran herramienta de transformación rural, se invierten hoy en esas regiones, más de 11,7 billones de pesos (3.284 millones de dólares), el equivalente al 70 % de lo que cuesta la primera línea el metro de Bogotá”.

Sin embargo, Archila hace ese cálculo como si el dólar estuviera en 3.562 pesos. Para el momento de esa columna, el dólar oficial estaba en 3.737 pesos. Aparte de este detalle, la cifra exacta de la inversión tiene inconsistencias, pues mientras Archila habla de entre 11,7 billones de pesos, en el informe de la Consejería dicen 13,2 (con el problema explicado al sumar los ítem).

Pero en ninguno de los casos, la cifra coincide con el dato exagerado que da Duque de los 4.000 millones de dólares. Incluso, con el cálculo del dólar realizado por Archila de los 3.284 millones, la diferencia es de 716 millones de dólares. Y con la cifra del dólar real es de 869 millones de dólares, más de la cuarta parte (28%).

No es la primera vez que Duque se descacha con las cifras de inversión en PDET ante la ONU y que Colombiacheck se encuentra con un panorama de informes contradictorios sobre lo que tiene en cuenta para calcularla. En su discurso ante la Asamblea General del organismo internacional en 2020, habló de 780 millones de dólares que no encajaban con ningún dato oficial, por lo que la cifra resultó falsa.

Ya en ese entonces, la Procuraduría le había llamado la atención al Gobierno por la falta de claridad en esta información, por medio de un informe al Congreso.

Las críticas a los PDET

En la citada columna, Rodríguez y Martínez hablan de una falta “de compromiso real con el cumplimiento de los planes”, los cuales no han tenido un presupuesto robusto:

“(...) pese a los billones en inversión que suele mencionar el Consejero. En un reporte que realizamos sobre este tema, encontramos reducciones y estancamientos de la asignación presupuestal a instituciones directamente involucradas en la ejecución de los PDET. La Agencia de Renovación del Territorio, quizá la institución más importante a la hora de implementar los PDET, sufrió un recorte presupuestal del 11% en el año 2020, seguido por aumentos menores al 1% para las vigencias 2021 y 2022. La Agencia Nacional de Tierras, entidad de la que depende la asignación de tierras en el país, enfrentó un recorte del 25% para el año 2020. El Ministerio de Agricultura experimentó recortes presupuestales incluso más severos: en la vigencia presupuestal 2019-2020 su presupuesto se redujo alrededor del 40,8%”.

Es que Duque en su discurso en la ONU, en el caso de los PDET, dijo verdades a medias, datos exagerados y llegó a conclusiones cuestionables. En el informe ‘Las “hojas de ruta” de los programas de Desarrollo con enfoque territorial (PDET)’, publicado por el Centro de Pensamiento y Estudios en Investigaciones, Análisis Socioeconómicos y Políticos, Cepdipo, se indica:

“Después de analizar el proceso de definición, diseño y formulación y el inicio de la puesta en marcha de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, la evidencia registrada durante el recorrido más reciente de este proceso sigue confirmando que los PDET impulsados por el actual gobierno de Iván Duque no se corresponden con lo previsto por el Acuerdo Final de Paz. Antes bien, los PDET promovidos y promocionados por la administración de Iván Duque y las instancias que han venido liderando este proceso (Consejería, ART) evidencian una apuesta que, además, tanto a nivel técnico como desde las políticas públicas, resulta ser contraria a las propuestas generales y las orientaciones específicas originalmente contenidas en el Acuerdo de Paz”.

Es que, como agrega el informe, “el objetivo de los PDET en términos del Acuerdo Final de Paz (AFP) (2016: 21 y 10) es el de ‘lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad’. Se trata de un instrumento clave dentro de la planificación territorial para generar las condiciones materiales y relacionales, que, en esa medida, ‘integre las regiones, erradique la pobreza, promueva la igualdad, asegure el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía y como consecuencia garantice la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia’.

Y ese numeral 1, sobre la reforma rural, es uno de los que tiene menos cumplimiento, de acuerdo con el último informe del Instituto Kroc, ‘Cinco años de implementación del Acuerdo Final en Colombia: logros, desafíos, y oportunidades para aumentar los niveles de implementación. Diciembre 2016-Octubre 2021’. El centro académico califica sus avances como “mínimos”, junto con los del punto de participación política y los enfoques diferenciales. “De no adoptar las medidas pertinentes para su dinamización, es probable que no se puedan completar en el tiempo previsto”, advierte.

De acuerdo con el Kroc, el 1 tiene una ejecución del 14%. “El análisis indica que las disposiciones que no han iniciado se relacionan con aspectos de gran envergadura y carácter transformacional del Acuerdo, como lo es la democratización del acceso a la tierra, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), así como los Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral. Todas ellas, apuestas que requieren de esfuerzos constantes y extendidos en el tiempo para lograr que en los 15 años de implementación se produzcan cambios sustantivos en las causas estructurales de la violencia”.

Así que son múltiples los informes que evidencian que los datos dados por Duque en la ONU, frente al caso de los PDET, son cuestionables. La cifra de la inversión actual es exagerada.

Este mismo dato del discurso no solo fue destacado en un comunicado y en la cuenta oficial de la Presidencia en Twitter, sino que fue repetida en varias ocasiones por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en la misma red social (1, 2, 3). La entidad, también con base en palabras de Duque, ya había hablado de “más de 50.000 títulos” el 6 de abril de 2022, menos de una semana antes del discurso.

El informe de resultados más reciente de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Normalización, con corte al 31 de marzo de 2022, afirma que “la Agencia Nacional de Tierras ha regularizado más de 1’319.000 hectáreas, a través de la expedición de más de 50.000 títulos en beneficio de 69.000 familias”. El Observatorio de Tierras Rurales también cuenta 51.780 baldíos adjudicados hasta el 30 de enero.

El segundo, sin embargo, muestra una disminución drástica en 2019 y una reducción continua desde entonces. En cambio, los valores de 2016, 2017 y sobre todo el pico de 2018 fueron mucho más altos que cualquiera de los últimos tres años. En hectáreas, la gran mayoría de las entregas también corresponde a 2017 y 2018, aunque tras la caída drástica en 2019 ha habido una recuperación paulatina.

En el chequeo al discurso de Duque ante el Congreso el 20 de julio de 2021, la misma ANT le confirmó a Colombiacheck que esta cifra en realidad es la suma de diferentes procesos: “En el caso de los campesinos, se formaliza su título o se les da acceso a la tierra. Con las comunidades indígenas se constituyen o amplían resguardos. Y con las comunidades afro se apoya la titulación colectiva y las iniciativas comunitarias”.

En agosto del mismo año, la Procuraduría expidió su tercer informe sobre la implementación de la paz con varios cuestionamientos. Uno es la falta de claridad sobre las cifras que corresponden a formalización (entrega de títulos a quienes ya ocupan tierras pero no tenían documentos), para lo cual el Acuerdo de Paz fija una meta de 7 millones de hectáreas en el punto 1.1.1, y las que son realmente adjudicación a quienes no tienen tierras o tienen insuficientes, para lo cual la meta es de 3 millones de hectáreas en el punto 1.1.5.

El ente de control estimó, con datos de marzo de 2021, que “la mayor parte de los avances de gestión reportados por la ANT en esta materia obedecen al cumplimiento de la meta de los siete millones de hectáreas formalizadas en diez años de implementación del Acuerdo de Paz”, pues lo que se hizo fue regularizar tierras ya ocupadas sobre todo por pueblos indígenas. Esto, dice el órgano estatal, “significa que no estarán disponibles para satisfacer la demanda de campesinos y población étnica sin tierra o con tierra insuficiente”. Respecto a esto último, el avance era apenas de 0,3%.

Sin embargo, en el ámbito de la formalización, las noticias tampoco eran buenas. Lo que encontró la Procuraduría fue que “el 99% de las hectáreas formalizadas no corresponde a la gestión real de la ANT en el marco del Acuerdo de Paz”. Algunos venían incluso de procesos heredados del siglo XX. La mayoría, casi 36.500 predios que sumaban 1,1 millones de hectáreas en ese momento, databa de los años 2000 a 2016.

El Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, la dependencia de la Universidad de Notre Dame que le hace seguimiento oficial a la implementación de la paz como parte de lo acordado, se refirió a esto como “importantes avances en la descongestión de solicitudes de titulación” en su informe de noviembre de 2020. Aun así, señaló retrasos en la operación de la Agencia por razones tanto externas (la pandemia de COVID-19) como inherentes al Gobierno (ajustes en la ruta de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural).

Ambas instituciones coincidieron en que las titulaciones están concentradas en lo regional y la mayoría no coincide con las zonas de priorización pactadas: los municipios más afectados por el conflicto armado y la pobreza, en los que se enfocan los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Con base en un informe multipartidista de seguimiento por parte de congresistas, el Barómetro del centro académico reportó, en diciembre de 2021, que en 9 de estas 16 subregiones aún no se han entregado tierras a campesinos.

Además, oenegés como el centro de estudios Dejusticia han criticado al actual gobierno por recortarles el presupuesto a las entidades que deben liderar la implementación de la reforma rural planteada en el primer punto del Acuerdo Final. El investigador Alejandro Rodríguez Llach, en una columna de septiembre de 2021, escribió que el debilitamiento fiscal de la ANT “pretende que esta se dedique de manera preponderante a la formalización de predios (que no cuesta tanto) y no a la entrega de nuevos predios”.

Por otro lado, como se verificó en el chequeo pasado, el informe de empalme del gobierno de Juan Manuel Santos daba cuenta de 55.000 familias beneficiadas con la titulación de predios a partir de la paz que se firmó bajo su segundo mandato (aunque también incluyendo procesos viejos que se destrabaron). O sea que su sucesor todavía no lo ha superado y, por tanto, no es “el gobierno que más títulos de propiedad rural ha entregado en la historia de nuestro país”.

En consecuencia, aunque las cuentas oficiales sí se aproximan a los 52.000 títulos de los que habló Duque ante la ONU, esta cifra incluye muy poca gestión de su gobierno y, más bien, es una suma de diferentes procesos con metas distintas y que arrancaron en su mayoría en administraciones pasadas, incluso antes del Acuerdo de Paz. La descongestión de procesos es su mérito pero, según diferentes fuentes, no lo ha avanzado de acuerdo con las prioridades de lo pactado. Esto hace cuestionable su declaración.

Aunque se supone que el objetivo del Fondo de Tierras es el de hacer adjudicaciones a quienes no las tienen hasta completar 3 millones de hectáreas, como está en el punto 1.1.1 del Acuerdo de Paz, la verdad es que no se sabe si la mayoría de lo que le han ingresado realmente puede cumplir ese propósito. Es más, Colombiacheck ya había encontrado esto en un chequeo de 2020.

Las hectáreas han aumentado desde entonces. El informe de resultados de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Normalización, fechado el 31 de marzo de 2022 y publicado el 26 de abril, asegura que ya hay 1,9 millones ingresadas, casi 1,7 de las cuales habrían entrado en este gobierno.

El Observatorio de Tierras Rurales, en el portal de la ANT, da un dato ligeramente mayor a 1,7 millones de hectáreas dispuestas en el Fondo con corte al 30 de enero. La mayor parte de estas disposiciones sí corresponden al gobierno Duque, sobre todo en los años 2021 y 2019 (en 2020 hubo una caída).

La información de la entidad, sin embargo, también indica que el 43% del área está ocupada previamente. De ahí, 2 puntos corresponden a baldíos reservados (predios destinados a bienes o proyectos públicos) y los otros 41 representan propiedades fiscales o patrimoniales (ya están ocupados por entes del Estado para funciones públicas). O sea que al menos 4 de cada 10 hectáreas no son realmente adjudicables.

Pero ahí no termina el problema.

“Adicionalmente, es muy bajo el porcentaje de predios ingresados al Fondo que cuenta con la debida caracterización para que sea claro si pueden o no ser objeto de adjudicación”, advertía en octubre de 2021 el décimo informe de la Secretaría Técnica que verifica el cumplimiento del Acuerdo de Paz, conformada por el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac) y el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep).

Esto es grave porque se supone “que las tierras que le son ingresadas deberán estar disponibles, libres de ocupación o posesión, saneadas jurídicamente y bajo la administración y titularidad de la ANT para ser objeto de procesos de adjudicación a familias campesinas sin tierras y comunidades étnicas”, explicaba en agosto del mismo año la Procuraduría en su propio balance de la implementación. La entidad también confirmó que esto no se estaba cumpliendo, pues solo en 2% del área había confirmado tal disponibilidad y 7 de cada 10 hectáreas estaban pendientes de determinarla.

El organismo de control concluyó que:

“En suma, pese a que el Gobierno Nacional ha celebrado como avance el ingreso de más de un millón de hectáreas incorporadas al Fondo, éstas no están logrando el objetivo de la redistribución equitativa de la tierra que persigue el Acuerdo de Paz. En primer lugar, porque la gran mayoría siguen estando sin caracterización a fin determinarse su ocupación, explotación y la calidad de adjudicables; en segundo lugar, muchos de estos bienes son objeto de procesos de titulación de baldíos o de bienes fiscales patrimoniales que adelanta la ANT por la vía del reconocimiento de derechos cuando se acreditan los requisitos y obligaciones exigidas por la normatividad agraria, por lo tanto, no están disponibles para adjudicación; y en tercer lugar, se están incluyendo a este Fondo predios que hacen parte de formalizaciones a entidades gubernamentales para la implementación de proyectos y obras de interés público”.

Además, la Procuraduría también encontró que el 86% de los predios recuperados por la Nación que se habían ingresado al Fondo de Tierras hasta ese momento, 150 de 175, se debía a decisiones judiciales anteriores a 2015. Además, las otras fuentes de donde se obtuvieron tierras en realidad eran baldíos ya identificados a partir de solicitudes y propiedades que ya eran de la Nación y que simplemente fueron transferidas del antiguo Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), que fue reemplazado por la ANT.

En resumen, de acuerdo con el ente de control, “no se evidencia un avance significativo en la gestión administrativa para fortalecer el patrimonio de la nación en materia de tierras disponibles que garanticen un mayor acceso para campesinos que carecen de este recurso”. No es la primera vez que hace este reclamo, como determinó Colombiacheck en la pasada verificación.

Así que, de nuevo, la cifra de hectáreas incorporadas al Fondo de Tierras con la que Duque sacó pecho, esta vez ante la ONU, es cuestionable porque está inflada con terrenos que en realidad no cumplen la función con la que se creó esa institución y, en otros casos, ni siquiera se sabe si realmente están disponibles para adjudicación o no.

En términos históricos, como se relata entre las páginas 77 y 86 del Monitoreo de cultivos de Coca 2014 emitido por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc), cabe resaltar que Colombia inició proyectos de sustitución de cultivos de uso ilícito en 1985, denominados hasta 2010 como iniciativas de “desarrollo alternativo”. Sin embargo, como informó en 2006 la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), no existen estudios que permitan dilucidar los resultados de esas inversiones. Por esa razón, no hay un consolidado oficial de hectáreas exitosamente intervenidas con programas de sustitución de cultivos en las primeras décadas de su implementación. El informe de Unodc propone un acumulado de 10 millones de hectáreas impactadas por estos proyectos entre 2003 y 2014. Esto no significa que 10 millones de hectáreas de coca hayan sido erradicadas o sustituidas, sino que la suma total de las áreas de los municipios beneficiados y territorios rurales intervenidos es extensa y demuestra que recientemente se hicieron esfuerzos en este sentido.

Por otra parte, la estrategia Transformemos Territorios, una alianza entre varias universidades y organizaciones civiles con el apoyo de la Embajada suiza en Colombia, estima que en nueve años de implementación del Plan Colombia, se erradicaron voluntariamente 14.000 hectáreas de coca.

Durante el primer Gobierno de Juan Manuel Santos, las experiencias de los proyectos de Desarrollo Alternativo se incluyeron en la Política de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PCRT) y, finalmente, el cuarto punto del Acuerdo de Paz con las FARC, “Solución al problema de las drogas ilícitas”, dejó como primera necesidad la configuración de un Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS), que fue reglamentado por el Decreto 896 del 29 de mayo de 2017.

Según nos explicó Juan Carlos Garzón, investigador de la Fundación Ideas para la Paz que ha hecho seguimiento a la implementación del PNIS desde que este comenzó, los datos oficiales de hectáreas de coca intervenidas por vía de sustitución voluntaria en el marco del Plan son los verificados y publicados periódicamente por Unodc, organismo veedor del cumplimiento del programa. En su informe más reciente, el organismo entregó la cifra de 37.693 hectáreas erradicadas voluntariamente desde agosto del 2017 (fecha en que inició el monitoreo) hasta diciembre de 2020.

Como se observa en la gráfica, hasta la última medición realizada en épocas del gobierno de Juan Manuel Santos, el recuento iba en 18.396 hectáreas, lo que se traduce en que las áreas restantes, que aproximadamente son el 50% del total, se contabilizaron dentro del gobierno de Iván Duque. Por esta razón, Juan Carlos Garzón asegura que si el presidente se refería a la sustitución de cultivos en el marco del PNIS, su afirmación es estadísticamente cierta.

En la página 13 de su quinto informe, el Instituto Kroc, centro de estudios en construcción de paz que ha acompañado la implementación del acuerdo firmado por el gobierno Santos y las FARC, celebró la reglamentación del PNIS, programa al que están adscritas cerca de 100.000 familias que comprenden alrededor de 50.000 hectáreas de coca. A finales de 2020, el cumplimiento de la sustitución de cultivos en estas zonas alcanzó el 98%.

Sin embargo, Camilo González Posso, presidente del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz), nos aseguró que estos logros no responden al mérito de la administración Duque:

“Lo que hicieron fue, simplemente, tomar elementos del gobierno anterior. Era imposible que los obviaran, dado que se trataba de contratos ya firmados. Más de 90.000 contratos con pequeños cultivadores que tenían que honrar. Hicieron todo tipo de selecciones y cumplieron parte de eso, pero sin agregarle cosas nada más que excepcionales, ya que no fue su política. La política la sustituyeron por erradicación forzada”.

Efectivamente, aunque la Corte Constitucional estableció en el Auto 387 de 2019 que debe priorizarse la sustitución voluntaria de cultivos sobre la erradicación forzada y la aspersión de glifosato, el gobierno Duque cambió la narrativa de la lucha contra las drogas para enfocarse en la erradicación forzosa, como señalan los investigadores Diego Bulla Beltrán y Laura Henao Izquierdo en su artículo “La muerte lenta del PNIS en el gobierno Duque”. Según explican, esa decisión dificultó el correcto desarrollo y crecimiento del PNIS durante el actual gobierno, al igual que la desfinanciación del Plan, su debilidad institucional y el aumento de la violencia en territorios beneficiarios.

Pedro Arenas, cofundador de la Corporación Viso Mutop, que trabaja con comunidades rurales y monitorea los programas de erradicación y sustitución de cultivos, aseguró que el cumplimiento del PNIS no debe leerse sólo en términos de hectáreas erradicadas, pues está ligada al punto 1 del Acuerdo de Paz, que aborda la política agraria, de tierras y acceso a mercados. Además, coincidió en que la totalidad de las hectáreas erradicadas se pactaron en la administración de Juan Manuel Santos, dado que fue en su período que se inscribieron los beneficiarios y se firmaron los compromisos.

“Es un error descomunal poner a competir la política de sustitución en términos del número de hectáreas erradicadas con las metas del Ministerio de Defensa. La disputa sobre quién erradica más es un imaginario que induce a un error grave de visión de la política. Para nosotros es grave que el Presidente Duque haya cerrado las inscripciones al PNIS y no haya agregado ni una familia más. Es grave que haya inventado nuevos programas sin plata o con poco respaldo y que disminuyera su apoyo al PNIS. Es grave que esté por terminar su mandato sin cumplir con los recursos de proyectos productivos a la inmensa mayoría de inscritos en el PNIS. Eso es lo de fondo. La cifra no dice nada”.

Junto al Centro de Estudio sobre Seguridad y Drogas de la Universidad de los Andes, Viso Mutop elaboró este informe que pormenoriza las falencias del Gobierno Duque frente al PNIS. Entre ellas, la reducción de las inversiones sociales en territorio a nivel comunitario, la desatención de los enfoques diferenciales de género, étnico, territorial y generacional; el desamparo en términos de seguridad que derivó en la reaparición de grupos armados ilegales y, con ella, el resurgimiento de la coca como única alternativa de subsistencia en los territorios a los que regresa el conflicto.

Así pues, Iván Duque no fue preciso en cuanto al período o programa al que hacía alusión. En el caso del PNIS, las cifras oficiales respaldan su frase, en tanto se han sustituido durante su Gobierno 19.297 hectáreas de un total de 37.693. Sin embargo, es una afirmación engañosa, ya que las familias que adelantan el proceso de sustitución de cultivos fueron inscritas durante el gobierno de Juan Manuel Santos. Además, informes y expertos coinciden en que la apuesta de la administración de Iván Duque contra el narcotráfico fue la erradicación forzosa e, incluso, buscó regresar a las aspersiones aéreas con glifosato. Una decisión que ha significado el debilitamiento del PNIS a nivel financiero y estructural. Por estas razones, calificamos su afirmación como cuestionable.

Duque hizo estas declaraciones dentro de su discurso como parte de sus políticas con respecto a los derechos de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición para las víctimas del conflicto armado. Igualmente, esta frase también fue destacada luego en su cuenta oficial de Twitter.

La norma a la que se refiere el presidente es el Acto Legislativo 2 de 2019, surgido de un proyecto presentado al día siguiente de la toma de posesión de la actual administración, el 8 de agosto de 2018, por las entonces recién nombradas ministras del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, y de Justicia, Gloria María Borrero. El texto aprobado modificó el numeral 17 del Artículo 150 de la Constitución, que trata sobre las funciones del Congreso de la República.

Lo estipulado originalmente le daba al Legislativo la posibilidad de conceder “por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos”. La reforma le agregó lo siguiente:

“En ningún caso el delito de secuestro, ni los delitos relacionados con la fabricación, el tráfico o el porte de estupefacientes, serán considerados como delitos políticos o como conductas conexas a estos, ni como dirigidas a promover, facilitar, apoyar, financiar, u ocultar cualquier delito que atente contra el régimen constitucional y legal. Por lo tanto, no podrá existir respecto de ellos, amnistía o indulto”.

También añadió un parágrafo en el que se aclara que, como lo dijo Duque, esto solo tendría consecuencias a futuro. Este establece que las nuevas disposiciones “en ningún caso afectarán las disposiciones de acuerdos de paz anteriores, ni sus respectivas disposiciones y serán aplicadas a conductas cometidas con posterioridad a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”.

Con base en la “Breve historia de las amnistías e indultos en Colombia” del jurista Víctor Guerrero Apráez, la última vez que se dieron indultos en Colombia sin exceptuar el secuestro de forma explícita fue hace 31 años, cuando dejaron las armas el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), bajo la Ley 77 de 1989 y el Decreto 231 de 1991. Así que los únicos “errores del pasado” a los que se podría referir el mandatario con relación a este delito serían de ahí hacia atrás.

La “corrección” que se atribuye tiene antecedentes de vieja data. En la Ley Antisecuestro de 1993, impulsada por la Fundación País Libre, quedó consignado que se trata de un delito atroz y, por tanto, no amnistiable ni indultable. La norma rezaba:

“En ningún caso el autor o los copartícipes del delito de secuestro, en cualquiera de sus modalidades, podrá ser beneficiado con amnistías e indultos o sus consecuentes de cesación de procedimiento o auto inhibitorio, ni podrá considerarse el secuestro como delito conexo con el delito político, dada su condición de atroz”.

Según el penalista y sociólogo Yecid Echeverry Enciso, profesor de la Universidad Icesi, esta ley fue derogada con la entrada en vigencia del Código Penal de 2000.

No obstante, la versión original de la varias veces modificada Ley 418 de 1997, sobre procesos de paz, también decía que los indultos u otros beneficios similares no se aplicarían “a quienes realicen conductas que configuren actos atroces, de ferocidad o barbarie, terrorismo, secuestro, genocidios, homicidios cometidos fuera de combate, o colocando a la víctima en estado de indefensión”. Esto se mantuvo en su reforma de 2002 y se amplió a otras conductas, como crímenes de guerra y lesa humanidad, en la de 2010.

También la Ley 733 de 2002 reafirmó la prohibición de la conexidad a delitos políticos, la amnistía y el indulto para el secuestro, la extorsión y el terrorismo. Dos penalistas, Diana Muñoz Castellanos y Andrés Garzón Roa, confirman que esta disposición sigue vigente y también lo estaba en el momento en el que se aprobó la reforma mencionada por Duque.

Además, está la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que avaló algunas de esas disposiciones, como las sentencias C-069 de 1994 y C-695 de 2002. En la primera, el tribunal argumentó:

“Sería un contrasentido que el Estado Social de Derecho -que considera a la persona humana como fin en sí misma- relativizara la dignidad humana y llegara a beneficiar con la amnistía o el indulto al autor de un delito de lesa humanidad, como es el caso del secuestro”.

También en 2002, la Ley 782, que dio paso al proceso de paz con los paramilitares de las AUC bajo el gobierno de Álvaro Uribe, mentor de Duque, contemplaba un indulto que no era aplicable, entre otros hechos, al secuestro. El alto tribunal, además, condicionó el beneficio a que fuera por delitos políticos o conexos a partir de la sentencia C-928 de 2005.

Otro detalle es que el secuestro es un delito común y “lo puede cometer cualquier persona”, aclara el abogado Echeverry. Sin embargo, en casos como el de las FARC, que lo tuvieron como una política sistemática en el marco del conflicto armado, toma la dimensión de lesa humanidad y crimen de guerra. Así lo determinó la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) al imputar a los integrantes del antiguo secretariado de las FARC en el macrocaso 01 en enero de 2021, como lo verificó Colombiacheck en su momento.

La obligación de investigar de buena fe y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos, que hace incompatibles las amnistías y los indultos en estos casos, se ha desarrollado en escenarios como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (1, 2, 3) y las Naciones Unidas (1, 2, 3) incluso desde la década de 1980, como señalan los juristas Yolanda Gamarra Chopo, profesora de la Universidad de Zaragoza, y Bruno Rodríguez Reveggino, asesor de la Presidencia de la Corte Interamericana, en sendos artículos (1, 2).

Hace 10 años, la reforma constitucional conocida como el Marco Jurídico para la Paz, sancionada en 2012 por Juan Manuel Santos, también creó un artículo transitorio en el que se estableció que “no podrán ser considerados conexos al delito político los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática”. De nuevo, la Corte consideró esto ajustado a la Carta Política en la sentencia C-577 de 2014.

La Ley de Amnistía de 2016, expedida en virtud del Acuerdo Final de Paz entre el Estado y las FARC, también aplicó unos criterios de conexidad que excluían los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra. Esto se hizo de conformidad con lo pactado en el punto 5.1.2 y tomando como referencia las conductas consideradas como tales en el Estatuto de Roma, el tratado que rige a la Corte Penal Internacional, de la que Colombia es parte.

Entre los crímenes de la competencia de ese tribunal están las privaciones graves de la libertad y las tomas de rehenes. La aplicación de amnistías o indultos frente a hechos en los que se hubieran configurado tales delitos podría llevar a la apertura de una investigación formal por parte de ese ente multilateral. En cambio, su Fiscalía cerró en 2021 el examen preliminar que adelantaba sobre Colombia desde 2009 y reconoció los avances de la justicia al respecto.

Precisamente en enero de ese año se había llevado a cabo la imputación por esas conductas contra los exjefes de las FARC en la JEP, cuya creación también fue acordada con la guerrilla. La prohibición de los beneficios en cuestión para estos actos incluso fue reafirmada en el Estatuto de la entidad.

Así que, en los últimos 30 años de historia del país y con relación al secuestro, no existen los “errores del pasado” que supuestamente se “corrigieron” con la reforma citada por Duque para que no sea amnistiable ni indultable por considerarse conexo a los delitos políticos. Lo único que hizo el acto legislativo fue poner de forma explícita en la Constitución una prohibición que ya existía por varias normas que se han aplicado antes.

En el caso del narcotráfico también se aplica parte de la misma jurisprudencia ya citada sobre las leyes que impiden la amnistía o el indulto por secuestro, pues también se trata de un delito común. “Ello es así porque el constituyente, teniendo en cuenta que en esos delitos no concurre la motivación altruista que se advierte en los delitos políticos, los ha excluido de tales beneficios”, señaló la Corte en la citada sentencia de 2002.

En el delito político, “una persona, bajo una serie de convicciones ideológicas, considera que el Estado es injusto y se levanta en armas contra él, no por pelear sino porque considera que puede haber un proyecto más igualitario”, explica Echeverry. En cambio los narcotraficantes, dice el profesor, “no se levantan en armas contra el Estado; a ellos solo les importan sus intereses y eso es un delito ordinario, por eso no es amnistiable”.

Sin embargo, aquí sí entra en juego la conexidad. El abogado experto en derechos humanos Camilo Sánchez León, profesor de la Universidad de Virginia, Estados Unidos, explicaba los pormenores de la discusión al respecto en una columna de 2014, cuando dirigía el área de investigaciones en Justicia Transicional del centro de estudios Dejusticia:

“El delito conexo tiene que ser una derivación directa y necesaria del delito principal. En este sentido, para que actividades de tráfico de estupefacientes puedan ser consideradas como conectadas al delito político y no como independientes tiene que existir la obligación de los rebeldes de devolver todas las ganancias de dicha actividad (que debería ser usada para la reparación de las víctimas) y desmontar el negocio. De lo contrario es imposible defender tanto la finalidad como la conexidad con la rebelión”.

Sus argumentos también descansan sobre los pronunciamientos previos de la Corte Constitucional. En especial, cita la sentencia sobre el Marco Jurídico para la Paz como referente para el debate que había en ese momento en torno al tratamiento que se le debía dar al narcotráfico en el contexto de las negociaciones con las FARC que estaban en curso.

En efecto, como ya lo ha verificado Colombiacheck, el numeral 39 del ya citado punto 5.1.2 del Acuerdo establece que “las conductas dirigidas a facilitar, apoyar, financiar u ocultar el desarrollo de la rebelión”, que es un delito político, solo pueden ser conexas en caso de que “no se haya derivado enriquecimiento personal de los rebeldes ni sean consideradas crimen de lesa humanidad, grave crimen de guerra o genocidio”. La primera parte excluye a los narcotraficantes “puros” y la segunda, a los secuestradores.

Así lo había determinado también el alto tribunal en la sentencia C-080 de 2018 sobre la Ley Estatutaria de la JEP. Por eso mismo, ya desde entonces eran falsas las afirmaciones que señalaban a esta norma de beneficiar a los narcos que quisieran evadir la extradición.

Es decir que sí es cierto que la reforma promovida por Duque cerró más el cerco de la conexidad para futuras negociaciones al excluir por completo el narcotráfico y no permitir el análisis caso a caso que se aplica hoy con las FARC. No es así con respecto al secuestro, pues la posibilidad de considerarlo conexo a los delitos políticos se cerró hace décadas y la misma prohibición se ha reafirmado y aplicado varias veces en Colombia desde entonces.

De manera que es engañoso el efecto que le atribuyó en su discurso ante la ONU. Es cuestionable decir que fue una “corrección sustancial” frente a “errores pasados” porque hizo que “ni el narcotráfico ni el secuestro fueran delitos conexos al delito político y, por ende, amnistiables”. El primero solo lo era de forma excepcional y el segundo había dejado de serlo muchísimo antes de su gobierno.

Con respeto a la independencia de las instituciones, y en la cooperación armónica, pedimos a @JEP_Colombia, en nombre de las familias de los miembros de la #FuerzaPública, que se pueda abrir un macrocaso por todos los crímenes de guerra y contrarios al DIH cometidos por las FARC. pic.twitter.com/wltbmaMSZO

— Iván Duque 🇨🇴 (@IvanDuque) February 25, 2022

De hecho, ese día, la petición de Duque fue registrada por varios medios de comunicación, como es el caso del diario El Colombiano, que en esta nota precisó:

“La petición del jefe de Estado se dio durante la presentación de un informe que la cartera de Defensa denominó ‘Aporte a la verdad’ y que se entregó al Centro Nacional de Memoria Histórica, la Comisión de la Verdad y la JEP. En la investigación académica se recopilan las vulneraciones que sufrieron los miembros de la fuerza pública y sus familias”.

También en este reporte de W Radio se indica que “el informe ‘Aporte a la verdad: contexto de la fuerza pública para la memoria histórica’ está diseñado en una producción audiovisual y un libro de 750 páginas que será de acceso público para los ciudadanos. A través de siete capítulos, se ahonda en el papel de la fuerza pública en la confrontación armada, desarrollo formativo y doctrinal de los uniformados, la evolución de la política de derechos humanos y derecho internacional humanitario en el sector Defensa”.

Y en efecto, en YouTube está el documental ‘Aporte a la verdad’, en un canal del mismo nombre. La pieza audiovisual tiene 48 minutos de duración y hace un recuento de la historia de la Fuerza Pública en los últimos 60 años, como lo menciona al inicio de dicho documental, el productor del mismo, Julio Correal.

En el informe escrito, titulado “Aporte a la verdad. Contexto de la Fuerza Pública para la memoria histórica”, la autoría figura a nombre de seis personas y la dirección editorial, a cargo de la Universidad Sergio Arboleda.

En el capítulo 6, titulado “Integrantes de la Fuerza Pública como víctimas”, se plantea en “un recorrido histórico del fenómeno de victimización en integrantes de las Fuerzas Militares en el marco de la confrontación armada en el país para, con posterioridad, dar paso a un análisis sociológico seguido de serie de datos estadísticos relativos a su victimización”.

Y es allí en donde se registra el total de víctimas de la Fuerza Pública del que habla Duque en la ONU: “más de 400.000” y que fue base para su petición a la JEP de la apertura de un macrocaso.

El informe en mención precisa:

“En el cumplimiento de su deber, los miembros de la Fuerza Pública sufrieron altísimas tasas de victimización, resultado de la acción de los grupos armados organizados, lo que a todas luces representa la violación a los derechos humanos y la infracción al derecho internacional humanitario. A continuación, se presentan algunas cifras sobre victimización de miembros de la Fuerza Pública, que reposan en los archivos institucionales y son producto del cruce de información con la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (2022)”.

“En primer lugar, destaca la cifra de 9'789.921 víctimas registradas en el RUV, que corresponden a 10'258.563 hechos victimizantes individuales, lo que en promedio indica que cada víctima sufrió más de un hecho victimizante. Del total de víctimas, el 4,7% (468.642) corresponden a miembros de la Fuerza Pública”.

De tal manera que recurrimos a la Oficina de Comunicaciones de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para pedir la información en detalle del registro de víctimas de la Fuerza Pública que tiene la entidad y la discriminación por hecho victimizante.

La respuesta que la entidad le envió a Colombiacheck fue un documento en el que están consignados un total de 403.352 víctimas, en un total de 522.626 hechos victimizantes, discriminados por fuerza, así:

Fuente: Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas

Así que entre lo registrado en el informe que sirvió de base para la petición del Gobierno a la JEP y los registros de la Unidad Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas de 65.290 víctimas de la Fuerza Pública, pues el informe registra 468.642 y la UNAV 403.352.

Sin embargo, aunque Duque en su intervención no precisó la cifra, al decir, solamente “más de 400.000”, calificamos esta afirmación como verdadera.

El reporte al que se refiere el mandatario es el informe sobre la seguridad de las personas excombatientes de las FARC, presentado en marzo de 2022 por la Defensoría del Pueblo ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).

En el capítulo 4 del informe hacen un análisis de las personas en proceso de reincorporación, para lo cual la Defensoría solicitó información a la Fiscalía General de la Nación. Según los datos de la Unidad Especial de Investigación (UEI) de la Fiscalía, desde el 1 de enero del 2017 hasta el 27 de enero del 2022, el Censo Nacional de afectaciones contra personas en proceso de reincorporación reporta un total de 285 homicidios, con un avance hacía el esclarecimiento de la verdad del 58,24%, es decir 166 de los 285 homicidios conocidos, mientras que los casos de homicidio dolo de personas no excombatientes el avance hacía el esclarecimiento es del 31,91%.

Por su parte, la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la JEP informó que han sido asesinadas 323 personas excombatientes desde el 3 febrero de 2017 al 30 de enero de 2022.

El informe aclara que los criterios que aplican la UIA y la Fiscalía para otorgarle la calidad de persona excombatiente son diferentes, por esa razón las cifras también son diferentes:

“La UIA informó que tiene en cuenta no solo a las personas que se encuentran registradas en la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sino también aquellas personas que se desmovilizaron con anterioridad a la firma del Acuerdo de Paz; por su parte, la Fiscalía General de la Nación como órgano competente para la investigación de los delitos en Colombia, tiene en cuenta tres variables para que el proceso sea estudiado por la Unidad Especial de Investigación –UEI–: i) que la persona excombatiente este registrada en la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, ii) que el homicidio haya sido doloso y, iii) que el caso sea competencia de la justicia ordinaria. Esta precisión es indispensable dado que se han presentado casos de homicidio culposo, casos que están siendo investigados, por competencia, en otras jurisdicciones y casos que han ocurrido fuera del territorio nacional”.

La Defensoría señala que en los procesos de justicia transicional existen riesgos de seguridad altos para las personas que entregan sus armas para reincorporarse a la vida civil. “Así lo concluyen varios estudios sobre los procesos de justicia transicional que se han tenido en años anteriores en Colombia, según los cuales, el porcentaje de homicidios de los excombatientes de las FARC-EP es el más bajo del que se ha tenido en otros procesos”, indica.

Para corroborar lo anterior muestra una tabla en la que compara los asesinatos de excombatientes por organización armada desmovilizada en Colombia entre 1990 y 2016, con base en datos de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación.

Finalmente, dice que “en comparativa con los procesos anteriores que se han surtido en Colombia, el proceso de implementación posterior a los acuerdos de Paz con las FARC, los estudios concluyen que ha sido aquel con el menor número de víctimas mortales por cada mil personas en reincorporación. Por otra parte, al evaluar la dinámica del fenómeno en el tiempo se evidencia que desde el año 2017, el número de muertes violentas de excombatientes ha ido disminuyendo cada año en comparación con el anterior. Lo cual coincide también con el incremento de las medidas de garantías de seguridad y en particular de las medidas de protección año a año”. Lo cual coincide con lo dicho por el presidente Duque en su intervención ante la ONU.

De acuerdo con el último informe de la Misión de Verificación de la ONU, desde la firma del Acuerdo Final en el año 2016 hasta marzo de 2022 han sido asesinados 315 excombatientes de la exguerrilla de las FARC-EP, incluidas 10 mujeres; han sido registradas 89 tentativas de homicidios y 27 desapariciones forzadas.
Entre enero y el 25 de marzo de 2022 fueron asesinados 11 exmiembros de las FARC-EP (todos hombres, uno de ellos indígena y otro afrocolombiano), y un excombatiente fue dado por desaparecido en Arauca.

“Los exmiembros de las FARC-EP también se han visto afectados por el empeoramiento de la violencia en Arauca, donde un excombatiente fue asesinado en enero y más de 60 huyeron, abandonando sus proyectos productivos y el antiguo espacio territorial de Arauquita. En febrero, más de 30 escoltas abandonaron un antiguo espacio territorial en San José del Guaviare para buscar refugio en el centro urbano del municipio tras ser amenazados por presuntos miembros de un grupo disidente de las FARC-EP”, dice el informe de la Misión de la ONU.

En el artículo ‘El asesinato de excombatientes en Colombia’, publicado en 2021 por el politólogo Germán Darío Valencia, en la revista Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia, donde es profesor, muestra una retrospectiva de los asesinatos de excombatientes por organización armada desmovilizada en Colombia entre 1990 y 2021 y concluye que son los desmovilizados de las Autodefensas Unidas de Colombia los que han puesto la mayor cantidad de muertos, seguidos de los excombatientes del Ejército Popular de Liberación (EPL) y de las FARC –EP.

El 15 de febrero de 1991, durante el gobierno de César Gaviria (1990–1994), se desmovilizó la guerrilla del Ejército Popular de Liberación (EPL). “Esta agrupación fue la que mayor cantidad de muertos puso en los posconflictos vividos en Colombia durante ese momento. Las cifras hablan de 321 excombatientes muertos de cerca de 2.200 firmantes de la paz (14,6%)”, dice el artículo.

Posteriormente, entre los años 2003 y 2006, durante el gobierno de Álvaro Uribe, se desmovilizaron las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). En total fueron 31.761 integrantes desmovilizados, de los cuales 3.589 fueron asesinados.

“Para 2009, las cifras de Verdad Abierta eran de 2.000 muertos desde 2003, cantidad que se elevó diez años después a 3.589 personas, 11,3% de los desmovilizados, cifra muy probablemente subestimada debido a las dificultades en el seguimiento a los desmovilizados de esta agrupación”, afirma el artículo.

Con relación a los asesinatos de excombatientes de las FARC, el artículo señala que desde 2016, tras la firma del Acuerdo Final de Paz, el registro de muertes de excombatientes era de 256, según el último informe de la Misión de Verificación de la ONU.

“En concreto, la misión verificó 73 asesinatos de excombatientes en 2020, convirtiéndolo en uno de los años más violentos para esa población, junto con 2019, cuando ocurrieron 77 homicidios. Cifras superiores a lo registrado en 2018 (65 asesinatos) y 2017 (31 casos). En total, desde la firma del Acuerdo, la misión contabiliza 248 excombatientes asesinados”, señala el artículo.

Álvaro Villarraga Sarmiento, politólogo, director de la Fundación Cultura Democrática y autor del libro ‘La reinserción en Colombia, experiencias, crisis humanitaria y política pública’, le dijo a Colombiacheck que el presidente Duque está especulando al comparar las cifras de los asesinatos de excombatientes de las FARC con los de otras organizaciones que han participado en procesos de paz porque, para hacer estas comparaciones, hay que tener en cuenta mínimo tres variables: la línea de tiempo, la población total y de esa población cuántos fueron victimizados para establecer un porcentaje y mínimamente un contexto y posibles responsables de cada uno de los casos.

De los acuerdos de paz firmados en la década de los 90, según Villarraga, la guerrilla que más victimizaron fue el EPL. De 2.200 combatientes que se desmovilizaron, asesinaron 321. Sin embargo, este proceso no se podría comparar con el de las FARC:

“El Acuerdo de Paz con las FARC lleva cinco años y la cifra de asesinados del EPL es de una década (1990-2000), entonces no puedes arbitrariamente comparar una década con media década. Si haces un análisis no puedes comparar así, lo que podrías hacer es una proyección. Entonces la comparación se cae por la base porque está comparando una victimización hecha en una década o década y media, mientras que las FARC solo llevan cinco años”, explicó Villarraga.

En el caso de los asesinatos de los desmovilizados de las AUC, según Villarraga, es mucho más complejo porque difieren de las muertes de los exguerrilleros. “La mayoría de los asesinatos fueron cometidos por los mismos paramilitares que se rearmaron como Águilas Doradas, Águilas Azules, Águilas Negras, Los Urabeños, Los Paisas, Los Rastrojos y que empiezan a presionar a los desmovilizados para que se vinculen. Los que se resistían a eso los mataban. A otros los llegaban a matar para ocultar la verdad cuando empezaron los procesos de Justicia y Paz”.

Por todo lo anterior, en Colombiacheck calificamos como cuestionable lo dicho por el presidente Duque sobre que el proceso de implementación posterior a los Acuerdos de Paz con las FARC ha sido aquel con el menor número de víctimas mortales por cada 1.000 personas en reincorporación, porque si bien el mandatario está citando un informe de la Defensoría del Pueblo que afirma eso, para poder hacer la comparación con otros procesos de paz habría que tener en cuenta unas variables que en este caso no está claro que lo hayan hecho.

En su balance ante la ONU, el presidente Duque aseguró, en relación en su lucha contra el cultivo y producción de coca, que “el narcotráfico es el mayor enemigo de la construcción de la paz en Colombia, y se han hecho esfuerzos por erradicación, sustitución; se han hecho esfuerzos históricos de incautaciones, llegando a los máximos el año pasado: 670 toneladas incautadas por Colombia”.

Así que en Colombiacheck revisamos las cifras de incautaciones reportadas el año pasado y encontramos que las de coca sí son cercanas a lo que reclamó ante la ONU el mandatario de los colombianos.

Ya hace dos años, el 20 de julio de 2020, le verificamos como falsa una similar afirmación a Duque quien ante el Congreso, aseguró que en el 2019, se habían hecho “las mayores incautaciones de droga de nuestra historia reciente”, sin comprometerse con ninguna cifra.

Entonces, “al revisar los números encontramos que no fue el 2019 el año de mayor incautación sino que este fue 2017, durante el periodo de Juan Manuel Santos”, en ese año se incautaron 435 toneladas, mientras que en 2018 y 2019 (primeros años de Duque) las cifras fueron 413 y 433 toneladas, respectivamente.

Esta vez, sin embargo, al verificar las cifras de incautaciones reportadas el año pasado en el Observatorio de Drogas encontramos que para el 2021 se registró la incautación de 734 toneladas de cocaína, lo que de hecho sí es un nuevo récord en esta materia, de hecho un poco por encima de lo que las 670 que Duque le reportó a la ONU en su discurso del 12 de abril de 2022.

Así lo muestran los gráficos del Observatorio de Drogas en 2021, bajo estas líneas:

Pero además, el Observatorio de Drogas reportó en 2021 la incautación de 173,62 toneladas en pasta básica de coca y 860 toneladas de marihuana.

Sin embargo, cabe destacar que este fenómeno de mayores incautaciones tendría que ver también con el aumento en la producción, observada desde el 2016, incluso con menos áreas cultivadas, según lo registró en su reporte de 2020 el informe de Monitoreo de Territorios Afectados con Cultivos Ilícitos de la Oficina contra las Drogas y el Delito de la ONU:

“Desde el 2016, el aumento en la capacidad de obtención de cocaína dejó de depender exclusivamente del crecimiento del área cultivada. Desde entonces se ha observado un mejoramiento en las prácticas agroculturales empleadas por el cultivador en los lotes, así como la capacidad de extracción del alcaloide en finca. Además, se ha identificado que los laboratorios de producción de clorhidrato de cocaína (complejos de producción) son de mayor tamaño y cuentan con mayor eficiencia en la conversión, uso de sustancias químicas, tiempos de los procesos y empleo del personal”.

Que agrega, en particular que “es así como, a partir del 2016, el SIMCI/Colombia ha registrado tendencia a la mayor productividad de los lotes y a la mayor capacidad de obtención de cocaína, de manera simultánea; se estima que la obtención de clorhidrato de cocaína por hectárea productiva al año pasó de 6,5 kg/ha en el 2016 a 7,9 kg/ha en el 2020, un crecimiento del 23 % para todo el país”.

Para Daniel Rico, investigador en temas de economías criminales y experto en narcotráfico, las cifras de incautaciones “son automediciones, fáciles de adulterar y, considerando que es la mayor producción histórica en porcentaje, no tiene mucho de histórico esa cantidad de la que habla Duque. Además son datos que no se pueden contrastar con otras fuentes”.

Debemos añadir además que el informe del SIMCI de la ONU correspondiente al año 2021 no ha sido publicado aún, pues generalmente este se revela cada mes de julio, por lo que las cifras citadas por Duque coinciden con lo registrado en el pasado informe SIMCI.

Así que, tras esta revisión a las cifras de incautaciones, calificamos como “Verdadera, pero” la afirmación del presidente Duque en su discurso ante la la ONU, en donde aseguró que, “se han hecho esfuerzos históricos de incautaciones, llegando a los máximos el año pasado: 670 toneladas incautadas por Colombia”, pues los registros muestran que estas incautaciones, de hecho, llegaron a 734 toneladas en el 2021, aunque no es posible contrastar estas cifras, pues no existen otras fuentes que hagan recuento sobre esta materia.